공익산업규제의 기원, 체계 및 그 변용 — 디지털플랫폼에 대한 미국의 공익산업규제 논의를 중심으로 — (The Origins, Framework, and Evolution of Public Utility Regulation — Focusing on the U.S. Discussion on Public Utility Regulation for Digital Platforms —)

서지정보

· 발행기관 : 행정법이론실무학회
· 수록지 정보 : 행정법연구 / 76호 / 1 ~ 35페이지
· 저자명 : 김태오

초록

대표적인 디지털플랫폼인 소셜미디어(SNS)에서는 최신의 정보가 유통되며, 다양한 의견이 교환된다. ‘검색엔진’(search engine)이나, 생성형 AI 기술을 통해서도 수많은 지식･정보들이 생성･유통되고 있다. 이러한 디지털플랫폼들을 ‘정보인프라’(information infrastructure)라고도 부를 수 있다.
이러한 디지털플랫폼에 대한 규제논의가 한창이다. 최근 플로리다･텍사스 주의 주법과 이와 관련한 일련의 소송 과정에서 철도와 통신사업자에 대한 전통적인 법, 즉 공익산업규제 법리 또는 커먼캐리어규제 이론이 주목받고 있다. 이에 본 논문은 공익산업규제의 기원과 체계를 재조명하고, 이를 변용하여 디지털플랫폼의 규제법리로 활용할 수 있는지를 모색해보았다.
미국의 공익산업규제 기원과 체계는 필수공공비즈니스에 대한 보통법 법리에서 시작하였고, 사적 권력을 규제하기 위해 발전해왔다. 특히 생존에 필수적인 서비스와 재화에 대한 사적 권력의 통제를 제어하는 것이 가장 핵심적인 문제였다. 이러한 문제에 대해 공익산업규제는 동급접근규제, 비차별적 요금규제, 서비스 제공 중지 금지 규제 등 규제수단으로 대응할 수 있었다. 그러나 공익산업규제의 요건에 대해 명확히 정리된 법리가 존재하지 않고 혼란스러운 부분도 여전히 존재한다. 그럼에도 불구하고 공익산업규제는 새로운 도전과제에 대한 창의적인 아이디어와 접근법을 창출해 낼 수 있는 잠재력을 갖고 있는 것으로 평가된다. 공익산업규제 아이디어는 제한적으로 적용되지 않고 확장적으로 응용될 수 있다.
이러한 차원에서 미국 플로리다와 텍사스 주는 SNS의 콘텐츠 관리를 금지하는 규제를 위해 공익산업규제 법리를 활용하였다. 이에 대한 연방항소법원과 연방대법원의 판단이 있었고 그 과정에서 공익산업규제 법리의 정당성에 대해 분석되었다. 한편, 오하이오 주에서도 구글은 커먼캐리어이고 구글의 검색서비스를 공익산업으로 취급하자는 주장도 제기되었다. 표현의 자유와 관련 없는 소비자보호, 데이터, 프라이버시, 경쟁, 광고 및 기타 투명성에 관한 규제에 대해서는 공익산업규제 법리의 내용과 체계를 채택할 여지가 여전히 존재한다.
미국 역사에서 공익산업규제의 변용 시도는 꾸준히 존재해왔다. TV와 라디오에 대한 ‘공정성 원칙’(fairness doctrine), 케이블방송에 대한 ‘의무전송’(must-carry rules), ISP의 ‘망중립성’(network neutrality)은 공익산업규제 법리를 확장한 결과이다. 오늘날 통신사업자는 당연히 커먼캐리어로 여겨지지만, 원래 커먼캐리어 법리는 통신사업자를 염두에 둔 것이 아니다. 커먼캐리어는 실제 물리적 대상을 운송하는 것만 초점을 두고 있었을 뿐이고, 통신사업에 대한 커먼캐리어 법리의 유추는 다소간의 시간이 필요하였다.
치밀한 공익산업규제 요건을 설정하고 공익산업규제 법리의 적용가능성을 타진하는 것은 바람직하지 않지만, 공익산업규제 법리의 변용을 위한 다양한 고려요소는 제시할 수 있어야 한다. 기본적으로 디지털플랫폼이 ‘공익관련성이 있는지’(또는 필수서비스인지), 다중 이용자를 대상으로 ‘비차별적인 서비스 제공의사가 있는지’를 중심으로 공익산업규제 법리의 적용가능성을 판단해야 한다. 이러한 요소만으로 확신을 할 수 없는 경우에는 추가적으로 ‘디지털플랫폼이 연결 인프라로서의 기능을 수행하는지’, ‘독점경향이 존재하는지’도 고려할 수 있다. 나아가 공익산업규제의 핵심 규제내용인 동등접근규제, 비차별적 요금규제, 정당한 사유 없는 서비스 제공의 중단 금지, 이용자보호 등이 필요한 상황인지도 고려할 수 있다. 이러한 모든 고려요소들을 종합하여 특정 디지털플랫폼에 대한 공익산업규제의 변용 가능성을 판단해야 한다.

영어초록

Through Social media (SNS), we can stay informed about the latest events, access employment information, and express and listen to opinions. Various forms of knowledge and information can also be distributed, acquired, and created through other digital platforms such as search engines or generative AI services. These digital platforms can even be called “information infrastructure”.
There is an ongoing debate about the regulation of these digital platforms. Recently, in the United States, traditional laws regulating railroads and telecommunications companies – namely, public utility regulatory principles or common carrier regulatory theories – have gained attention in the context of state laws in Florida and Texas and the related series of lawsuits. This paper re-examines the origins and framework of public utility regulation and explores whether these principles can be adapted and applied as regulatory theories for digital platforms.
The origins and framework of public utility regulation in the United States derive from the common law principles governing essential public businesses, which were in the late 19th century to regulate private power. The core demand was to address problems arising from the control of essential services and goods by private entities. To this end, public utility regulation required measures such as equal access regulation, non-discriminatory pricing, and prohibitions on service interruptions. Although there is no clearly defined legal doctrine for the requirements of public utility regulation, and some confusion exists, this regulatory framework is evaluated as having the potential to generate new ideas and approaches to address emerging challenges. The concept of public utility regulation is not limited in its application and can be broadly adapted.
In this context, the states of Florida and Texas in the United States utilized public utility regulatory principles to implement regulations prohibiting SNS content management. Federal appellate courts and the U.S. Supreme Court have ruled on these cases, analysing the legitimacy of public utility regulatory principles in the process. Meanwhile, in Ohio, there has been an argument that Google should be treated as a common carrier and its search services classified as a public utility. While the legal disputes remain unresolved, there is still room to adopt the content and framework of public utility regulation for areas not directly related to expression, such as consumer protection, data, privacy, competition, advertising, and other transparency-related regulations.
Throughout US history, there have been attempts to adopt public utility regulation. The “fairness doctrine” for TV and radio, the “must-carry rules” for cable broadcasting, and the “network neutrality” principle for ISPs are all results of the extention of public utility regulatory principles. Today, of course, telecommunications operators are consindered as common carriers, but the original concept of common carriers did not specifically include telecommunications operators. Initially, common carrier doctrine focused solely on the transportation of physical goods, and it took some time to figure out how to apply the common carrier doctrine to telecommunications services.
It is not desirable to rigidly and meticulously establish the requirements for public utility regulation or to test the applicability of its principles in such a narrow manner. Instead, the applicability of the principles of public utility regulation should be assessed on the basis of whether digital platforms have “public relevance” – particularly whether their services are essential – and whether they are willing to provide “non-discriminatory services” to multiple users. Additionally, considerations can include whether the platform acts as a connecting infrastructure and whether there is a tendency towards monopoly. Furthermore, the scope of adapting public utility regulation should be determined comprehensively by assessing whether there is a need for core regulatory elements such as equal access regulation, non-discriminatory pricing, prohibitions on unjustified service interruptions, and user protection. Even the necessity of one of these key regulatory elements is sufficient to justify regulation.

참고자료

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