주파수 이용권의 손실보상 법리에 관한 연구 (Study upon the legal rationale of spectrum usage rights compensation)

서지정보

· 발행기관 : 행정법이론실무학회
· 수록지 정보 : 행정법연구 / 58호 / 189 ~ 216페이지
· 저자명 : 신홍균

초록

이동통신서비스가 발전하면서 소요되는 주파수의 양이 증대되었고, 정부는 적극적인 주파수 회수 재배치를 시행하였다. 전파법 개정을 통해서 손실보상제도가 도입되었고, 무선국을 허가받은 자 등이 그 대상으로 규정되었다. 그러나 회수 재배치를 시행하면서, 사전에 인지할 수는 없고, 주파수를 사용하는 과정에서만 인지될 수 있는 이용자들에게도 보상하여야 하는지의 문제가 제기되기 시작했다. 무선국의 허가나 신고 등을 통해서 주파수를 사용하고 있음을 사전에 인지할 수 있는 이용자들에 대한 손실보상은 전파의 가치를 사전에 계상함에 있어서 포함되기에 문제가 되지 않으며 현행 전파법도 그러한 이용자들을 손실보상대상으로 규정하고 있다. 그러나, 사후에 인지될 수밖에 없는 이용자들에게 보상을 하여야만 한다면, 전파의 가치가 사전에 계상될 수 없고, 결국 경매 체계가 흔들리기 때문이다.
이에 손실보상을 누구에게, 어떤 이유로, 언제 해야 하는지에 대한 연구가 필요하다. 본 연구는 위와 같은 시각에서 문제점을 파악하여, 전파이용권에 대한 손실보상의 체계적인 논리를 찾아보고자 한다.
우리나라를 비롯하여 ITU도 주파수분배표는 주파수 대역을 대상으로 각각의 용도를 지정하고 있다. 그래서 인공적인 기술로서 이용할 수 있는 모든 주파수 대역은 주파수 분배표에 담겨지게 되고, 그래서, 사실상, 공용지정에서 벗어나는 주파수 대역은 없다고 보아야 한다. 따라서, 주파수의 회수, 재배치 대상, 주파수의 혼, 간섭 대상이 되는 주파수는 예외없이 공물론에 따라서 볼 때에 공물에 해당한다. 독일 헌법재판소는 공물로서의 주파수를 이용하는 권리가 독일 헌법 제14조에 따라서 보호되는 재산권에 해당하는지의 여부는 확정될 수 없다고 판시했다. 독일 헌재는, 앞서 살펴 본 법리와 같이, 비례의 원칙을 적용하여 위헌여부를 판단했고, 따라서, 재산권에 해당하는지 여부에 대한 판단을 유보한 채, 주파수 허가 철회는 사업자의 직업선택의 자유를 과도하게 침범하지 않는다고 판단하였다.
이와 같은 분리론 채택의 입장, 즉 독일 헌재의 입장은 전파의 이용권에 대한 손실보상의 법리를 파악함에 있어서 방향성을 제시하여 준다고 판단된다. 즉, 강학상의 공물론의 논의를 넘어서면서, 주파수의 법적 지위에 대한 고려, 그리고 주파수를 이용한 공공의 이익의 신장 차원의 고려를 포괄하면서, 비례의 원칙에 따라서 보상의 이유와 대상이 설정되는 논리적 근거가 제시되었다고 판단된다.
예컨대, 이와 같은 비례의 원칙에 따른다면, 전파법 제7조에 따른 손실보상과 제9조의2에 따른 금전적 지원의 대상을 구별하는 기준은 실무적으로는 보상 금액의 규모와 산정의 확정성이다. 그러한 소송시에 법원은 위법성을 따짐에 있어서 이익형량을 수행하게 되고, 그렇다면 기존 이용자의 패소 가능성이 더 크다고 생각된다. 이에, 그와 같은 민사상 구제 절차를 금할 수는 없지만, 그로 인한 비효율성을 억제하고, 법적인 안정성을 도모하는 차원에서, 전파법에서 전파의 이용권의 한계를 규정하는 것이 바람직하다고 하겠다.
실무적으로는 전파에 공물 이외의 성격을 부여하고자 그러한 손실보상제도를 도입한 것이 아니라, 전파자원을 조기에 확보하려는 정책적 목적이 더 크게 작용했다고 보아야 할 것이다. 사용허가 기간이 남아있는 전파의 이용권을 그런 목적에서 조기에 회수하려는 의도였지, 결코 전파 자원에 대한 사적 소유권 성격을 보다 강화하려는 의도에 따라 손실보상제도가 도입되었다고 볼 증거는 없다. 이와 같이 전파공물론의 한계는 실제 정책과 학설의 상호 작용의 단절에 기인한다고 보는 것이 타당할 것이다.
한편 그러한 한계는 전파공물론에만 그친 것도 아니라고 보인다. 즉 2006년에 개정된 전파법은 손실보상의 범위를 통상의 손실이라고 규정하여 민법상의 법리가 도입되었다는 추정을 불러 일으켰지만, 몇 년후에 개정된 시행령 규정은 그러한 추정을 종식시키기에 충분했다. 결국 전파법상의 손실보상제도는 공법과 사법의 요소를 다소 혼란스럽게 담고 있다고 밖에 볼 수없게 되었다.
이와 같은 실무 경험을 고려할 때에, 전파 이용권에 대한 손실보상의 법리는 주파수의 신속한 리파밍을 통해서 얻는 편익 대비 손실보상비용을 고려하는 원리라고 판단된다.

영어초록

“Refarming” is implemented for the process governing the repurposing of frequency bands that have historically been allocated for other services for new generation of mobile technologies, Best practices lie in clearly setting out and agree on the approach to refarming and renewal in advance(preferably at least 3–4 years prior to expiry) to avoid network investment being postponed. In the case of renewal, government should work on the presumption of renewal and incumbent licensees should have the rights of rirst refusal.
Korean government has experienced incumbent users, which were not known and discovered, using the frequency band to be refarmed. When the interference problem occurred, the government implemented ad hoc action plan which consisted of mainly monetary compensation and parts exchange. After the happening, the academical and practical questions have been posed for the preparation of upcoming refarming. So, the questions focused upon why, and to whom to pay the compensation for the spectrum refarming.
Frequency spectrum has been reputated as a kind of public domain, or public things which is exclusively to be used for the state purpose, or for the common purpose. According to academic theories and practices, any property rights may not be recognized over the public things, so it has been known that frequency spectrum belongs to the state or people as a whole.
Compensation, however, is to be paid over the infringement over the property rights, except the public things. Logical contradiction is to be shown here between the public things theory and the compensation.
German Federal Constitutional Court, however, decided that it is still open question whether the frequency usage rights may be recognized as a property rights.
The frequency usage rights of the complainant, which are based on the UMTS license, formed property within the meaning of Art. 14 (1) Basic Law. However, that position of ownership is encumbered by the effective and continuing coverage obligation in relation to the license and frequency usage rights. In view of the failure to comply with this obligation, the revocation serves the common good and is proportionate even without compensation. The complainant also has no claim against the defendant for repayment of the hammer price paid by her. The claim basis for the claim for payment is only the general public claim for reimbursement. However, his requirements would not exist here.
The complainant's alleged infringement of Article 14 (1) of the Basic Law can not be established. It can be left open whether the auctioned license rights and the frequency allocations enjoy property protection at all. Even if this is assumed in favor of the complainant, the revocation of license and frequency usage rights does not violate Art. 14 (1) Basic Law.
The rationale of the german constitutional court lies mainly in the application principle to the revocation issues. This rationale provides us with a valuable guidance upon the problem of to whom to pay compensation.

참고자료

· 없음