국토계획법상의 주민제안제도를 둘러싼 법문제 (Legal Issues surrounding the Resident Proposal System under the National Land Planning and Utilization Act)

서지정보

· 발행기관 : 한국행정판례연구회
· 수록지 정보 : 행정판례연구 / 29권 / 1호 / 217 ~ 252페이지
· 저자명 : 유진식

초록

현행 국토계획법 제26조 제1항의 주민에 의한 도시•군관리계획 입안제안 제도는 1960년대 이후 개발위주의 도시계획정책에 의해 자기정체성을 상실해 가고 있던 도시의 ‘정체성’과 ‘장소성’을 회복하기 위한 목적으로 2000년 도시계획법의 개정을 통하여 도입되었다. 즉, 주민은 자신이 살고 있는 지역의 역사와 지리 그리고 기후 등에 대하여 많은 정보를 가지고 있기 때문에 이 정보를 활용하기 위하여 주민참가의 차원에서 이 제도는 도입된 것이다. 그런데 이 제도가 도입된 이후 운영되고 있는 실제상황을 보면 본래의 도입배경•취지와는 달리 주민참가가 아닌 업자들의 영업활동 확보를 위한 제도로 활용되는 경우가 대부분이다. 문제는 이들의 업종이 그 지역의 ‘정체성’과 ‘장소성’의 회복과 거리 간 먼 혐오시설인 경우가 많아 주민들과의 갈등을 불러일으키고 있다는 점이다.
국토계획법도 위와 같은 문제점을 예상하여 이를 방지하기 위한 장치를 가지고 있다. 동법 제25조 제1항에서 규정하고 있는 도시•군관리계획의 입안은 도시기본계획에 「부합」되어야 한다는 규정이 바로 그것이다. 도시기본계획은 과학적이고 실증적인 분석을 통하여 작성되기 때문에 해당 지역의 ‘정체성’과 ‘장소성’을 확인하는 데에 이만한 소재도 없다. 따라서 그 제안내용을 해당 지역에 관한 도시기본계획의 내용에 비추어 「부합」하는가의 여부를 살펴보면 터무니없는 입안제안은 충분히 걸러낼 수 있을 것이다.
그러나 본고의 상주시의 사례에서 볼 수 있듯이 행정 측은 물론 법원도 이 제도의 도입배경•취지를 잘 알지 못하고 있다. 게다가 법원은 입안거부에 대한 위법성 심사에서 모든 쟁점을 이익형량으로 환원하여 심사하는 방식을 취하고 있다. 이익형량론이란 원래 사적(私的)인 이해관계의 조정을 목적으로 사법(私法)영역에서 전개된 법해석방법론으로 이 사건에서처럼 사적(私的)인 이해관계의 충돌은 물론 다양한 성격의 공익(公益)이 다층적으로 얽혀 있는 공법영역의 문제에 그대로 적용하는 데에는 문제가 많다. 그렇기 때문에 이 사건의 제1심 판결처럼 엉뚱한 결론이 도출될 위험성이 크다. 따라서 사법심사의 첫 단계에서는 이익형량론에 의해서가 아니라 입안제안의 내용이 해당 지역의 도시기본계획의 내용에 「부합」하는가에 초점을 두고 심사를 진행하여야 한다. 그 결과 그 내용이 해당 지역의 ‘정체성’과 ‘장소성’의 회복과 거리가 있는 경우에는 그 단계에서 결론을 내려도 좋다.
이익형량론이 필요한 경우는 그 내용의 부합 여부가 애매하거나 적합한 경우이다. 이 경우에 법원은 주민과 지방의회의 의견청취와 도시계획위원회의 자문절차를 통하여 발굴된 형량요소를 토대로 이익형량을 하여 입안거부(또는 수용)의 위법성 여부에 대하여 판단하면 된다. 그리고 법원은 주민과 지방의회의 의견청취와 도시계획위원회의 자문과정에서 제대로 발굴되었는지, 또 시장•군수가 발굴된 형량요소를 제대로 형량하였는가에 대한 판단도 당연히 해야할 것이다.

영어초록

The current system for proposing urban and county management plans by residents in Article 26, Paragraph 1 of the National Land Planning and Utilization Act(hereinafter referred to as the National Land Planning Act) was introduced through the revision of the Urban Planning Act in 2000 with the aim of restoring the city's "identity" and "location," which had been losing its self­identity due to development­oriented urban planning policies since the 1960s. Since residents have a lot of information about the history, geography, and climate of their own area, this system was introduced in order to utilize this information. However, when looking at the actual conditions in operation since the introduction of this system, most of them are used as a system to secure business activities of business men, not residents' participation, contrary to the original background and purpose of the introduction. The problem is that their industries are often hate facilities far from the recovery of "identity" and "location" in the area, causing conflicts with residents.The National Land Planning Act also has a device to prevent the above problems anticipated. It is the provision that the drafting of an urban and county management plan stipulated in Article 25, Paragraph 1 of the same Act must be "accorded with" to the basic urban plan. Since urban basic plans are prepared through scientific and empirical analysis, there is no such material for confirming the "identity" and "location" of the area. Therefore, if we look at whether the proposal is "accorded with" in light of the contents of the basic urban plan for the area, we can sufficiently filter out absurd draft proposals.As seen in the case of Sangju City in this paper, neither the administration nor the court is well aware of the background or purpose of the system. In addition, the court is taking a method of examining all issues by returning them to profit sentence in the examination of the illegality of refusal to draft. The theory of profit sentence is a methodology for legal interpretation originally developed in the judicial field for the purpose of adjusting private interests, and there are many problems in applying it to problems in the public law field in which various public interests are intertwined in multiple layers, as in this case. Therefore, there is a high risk of drawing a wrong conclusion like the first decision in this case. In the first stage of judicial review, the review should be conducted with a focus on whether the content of the proposal is accorded with the content of the local urban master plan, not based on the theory of profit sentence. As a result, if the content is far from the restoration of the region's "identity" and "location", a conclusion may be drawn at that stage.Where a theory of profit sentence is required, the proposal is ambiguous or appropriate to be accorded with the contents. In this case, the court may determine whether the refusal (or acceptance) of the draft is illegal by profits sentence based on the sentence factors discovered through the hearing of opinions of residents and local councils and the advisory process of the urban planning committee. The court should also naturally judge whether the opinions of residents and local councils were properly discovered in the process of consulting the urban planning committee, and whether the head of the mayor/county governor properly weights with the discovered sentence elements.

참고자료

· 없음