지방자치제도상 주민참여법제 소고 (A Study on the Systems of Residential Participation in Local Administration under the Local Autonomy Law)

서지정보

· 발행기관 : 한국지방자치법학회
· 수록지 정보 : 지방자치법연구 / 11권 / 4호 / 209 ~ 241페이지
· 저자명 : 김재호

초록

지방자치제도는 국가와 지방자치단체의 관계뿐만 아니라 주민과 지방자치단체의 관계도 이념적 축으로서 인정되어야 하는 바, 전자가 국가권력의 분권화에 대한 것이라면 후자는 민주주의원리와 기본권에 근거한 주민참여에 대한 것으로 볼 수 있다. 이런 의미에서 분권과 참여는 지방자치제도의 필요요건과 충분요건이므로 지방자치의 개념이 선험적으로 존재하는 것이 아니고 구체적 법제도와 관련되어 있다는 점에서 제도적 분권화가 요구되며, 민주적 정당성의 확보를 통한 민주주의의 양적, 질적인 확대․심화를 추구한다는 점에서 직접적 주민참여가 요구되는 것이다.
그러나 이러한 주민참여를 위한 법제적 논거들은 곧바로 대의민주주의와 직접민주주의의 긴장과 조화의 헌법적 문제를 등장시켰고 주민참여에 수반되는 참여의 정도, 범위, 강도에 있어 지방의회와 주민과의 관계에 갈등과 조절, 지방의회의 약화라는 행정법적 과제를 제기시키고 있는 것이다.
결국 선거와 투표의 의미 속에는 국가의 의사를 결정함에 있어 국민 스스로 직접 참여하고 있다는 전제와 국민이 선출한 대표자를 통하여 국가의 의사를 결정하고 있다는 간접적 내용과 방법도 전제로 하고 있다고 보아 직접민주주의와 간접민주주의가 국민주권의 원리와 이념적으로 조화, 병존될 수 있다고 볼 수 있는 것이다. 이러한 문제는 주민참여를 내용으로 하는 직접민주주의와 지방자치제도에 있어 전통적 자치유형인 대표민주주의와의 충돌을 인정하는 것이며 한편으로는 양자의 조화에 대한 법리모색의 계기를 제공한다고 볼 수 있다.
이 문제는 헌법상의 정당제도, 국가 중요정책 및 헌법개정에 관한 국민투표의 규정들은 대의민주주의의 유형, 본질, 이념이 고전적 의미의 경직된 대의제도에 머물러 있지 않고 직접민주주의 요소를 허용하는 완화된 현대적 대의제도로 확대되고 있다고 볼 수 있으므로 대의민주주의 요소와 직접민주주의 요소가 배타적을 양립할 수 없다고 할 것은 아니라고 본다. 따라서 지방자치영역에서 직접민주주의의 도입을 의미한다고도 볼 수 있는 주민참여는 헌법의 기본원리인 국민주권주의, 자유민주주의, 기본권 보장의 원리에 기초하여 입법자의 결단에 따라 도입될 수 있다는 헌법적 해석과 법률의 규정을 통하여 헌법 제118조의 지방의회와 지방자치단체의 장이라는 선출된 대표에 의한 대의민주주의의 이념과 목적을 본질적으로 침해하지 않는 범위 내에서는 직접민주주의의 내용인 주민참여는 허용된다고 볼 것이다.
주민소환제도의 개선점으로서는 소환사유를 명시하지 않음으로써 설사 주민전체의 공익을 위한 정책이라 하더라도 특정 주민의 정서나 이해관계에 반하는 경우에는 소환의 대상이 되어버리는 결과는 대의민주주의의 자유위임이라는 본질을 해하는 것이고 지방행정의 안정성에 중대한 악영향을 줄 수 있다. 따라서 선출직 공직자에 대한 총체적 평가, 신뢰관계의 여부라는 입장에서 시정운영과 관련한 심각한 갈등, 업무처리방식에 대한 강한 비판, 재정부정에 대한 강한 의혹, 능력에 대한 의심 등의 다의적․불확정적 개념으로 표현하여 정치적 절차로서 판단되지 않도록 적어도 중대한 직무위반, 범죄관련 사항을 명시하고 구체적 경우 위반정도에 대한 한계를 엄격하게 인정하도록 하여 법적 절차로서의 성격을 인정할 필요가 있다. 또한 선출직 공직자 중 비례대표 지방의원과 교육감을 대상의 범위에서 제외하고 있는 것은 법적 타당성을 인정할 논거를 찾기 어렵고 입법의 불비로 볼 수 밖에 없다. 비례대표의 경우는 의원으로서의 법적 지위형성에 있어 정당명부에 대한 투표라는 선출방식에 있어서 간접성을 가진다고 하나 의사결정 내지 집행과정에서의 권한과 의무가 직접선거에 의한 지방의원과 차이가 없는 것이고 교육감의 경우도 광역자치단체 주민의 직접선거에 의해 선출되고 다른 선출직 공직자와 동일하게 공직선거법의 적용을 받으며 지방의 교육․학예에 관한 집행기관으로서의 법적 지위에 따른 권한과 의무의 행사에 있어 당연히 지방자치행정의 책임주체로서 소환의 대상이 된다 할 것이다.
주민감사청구제도는 지방자체단체와 그 장의 사무처리가 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해침으로써 주민의 권익을 침해하게 되는 경우 사후적으로 이를 교정하여 지방자치행정의 합리적인 관리, 운영을 도모하게 한다는 점에서 그 필요성과 효과가 인정되는 것이다. 개선점으로서는 감사청구심의회는 청구요건심사, 유효서명확인, 이의신청 심의․의결 등 감사에 관한 핵심적 사항을 담당하고 있으므로 심의회에 객관적 중립성과 공개적 투명성이 보장되도록 해야 할 것이다. 이를 위하여는 우선 동 심의회를 주무부장관이나 시․도지사의 소속으로 할 것이 아니라 독립적, 상설기구로서 광역자치단체 내부에 설치하는 것이 타당할 것이다. 그리고 청구사안에 따라 청구인 수를 구분하여 작성하도록 할 수 있는 바, 예컨대 법령 등에 위반한 위법한 사안과 주민의 이익을 현저히 해한 부당한 사안을 구별하여 청구인 수를 정한다든지, 지방자치법 제17조제1항에서 규정하고 있는 감사청구사항 중 주민소송의 대상으로 하고 있는 재정 및 회계 사무의 경우와 그 외의 일반사무의 경우를 구분하여 청구인 수를 개별적으로 정하는 것이 구체적 타당성을 도모할 수 있다고 본다.

영어초록

The relationship between a locality and its local residents should be given significant importance in the operation of the local autonomy system, as in the case of the relationship between the central government and localities. This is because civic participation is one of the most decisive factors in enhanced grass-roots democracy, which is the key to the success of local autonomy. The expansion of participatory democracy in local autonomy contributes to realizing or supplementing the democratic values of popular sovereignty, bottom-up political decision-making procedures, representative democracy, and other important constitutional systems; the local autonomy system is really the place in which the two most important constitutional values, representative democracy and direct democracy co-exist and help the other succeed.
The residential recall system means a system in which a certain number of local residents can remove the head of a locality or a local representative from office in the middle of his or her terms for cause by popular vote. It is designed to enhance political accountability and reasoned democratic policy-making by putting checks and balances between a locality and local constituencies in place. The residential recall is very similar to impeachment under the Constitution. However, despite its many virtues, a recall decision should not be abused in distorted ways of rent-seeking behavior or group egoism in the process of local administration. Thus, the causes for recall should be more specifically worded than now under the Local Autonomy Law as a means of preventing its possible political abuse from compromising its strengths.
The residential inspection claim system enhances democratic values in another way. In particular, it is designed as a control on illegal or improper decisions by improving the values of financial accountability and the rule of law in local administration. The residential inspection claim system should also be discriminative in prescribing the numbers of claimants, which is necessary to demand residential inspection by the upper-level administrative agency, especially between financial matters and other affairs.

참고자료

· 없음