법률유보의 비교법적 고찰 (Étude juridique comparative sur la réserve de loi)

서지정보

· 발행기관 : 한양법학회
· 수록지 정보 : 한양법학 / 34권 / 1호 / 55 ~ 87페이지
· 저자명 : 김지영

초록

법률유보는 의회와 행정부 간의 권력분립을 실현하기 위해 기능한다. 권력분립은 시민의 기본권 보호가 목적이기에, 법률유보의 실현은 기본권 보호와 밀접한 관련성이 있다. 2차 세계대전 이후, 형식적 법치국가에서 실질적 법치국가로 전환되는 것과 아울러, 법률유보는 권력분립에서 나아가 기본권 보장에 중점을 두게 되었다.
법률유보에 관한 논의는 독일과 프랑스에서 비슷한 시기에 본격화되었지만, 그 논의의 대상과 중요성은 논의 초기부터 지금까지 다소 다른 방향에서 이루어지고 있는 것으로 보인다. 이는 독일과 프랑스가 각각 고유한 역사와 법전통을 갖고 있으며, 서로 다른 민주주의 발전단계를 거쳤고, 양국의 이와 같은 차이점이 헌법에 반영되어 규정된 결과, 법률유보에 대한 논의의 방향도 다소 차이점을 갖는다. 독일은 1970년대 이후 연방헌법재판소에 의해 본질성이론이 확립되면서, 법률유보에 관한 논의는 일단락되어 가고 있는 것으로 보이는데, 프랑스는 2008년 헌법개정 이후로 사후적 규범통제가 도입되면서, 법률유보에 대한 논의가 다시 활성화되고 있다.
법률유보와 관련하여 우리나라에서는 독일 연방헌법재판소(Bundesverfassungsgericht)의 판례에 의해 확립된 “본질성이론(Wesentlichkeitstheorie)”과 이에 따른 의회유보가 폭넓게 지지를 받고 있는데, 본질성이론에 기초한 의회유보는 의회가 본질적인 결정은 스스로 해야 하고, 이를 다른 기관에 위임할 수 없음을 의미한다. 우리나라와 독일에서의 본질성이론은 의회가 결정해야 하는 영역을 확정하는 문제와 의회유보영역 내에서 의회가 입법을 통해 결정할 때, 그 내용의 밀도까지 고려하는 것으로 이해된다. 이에 비해, 프랑스에서 법률유보의 논의는 의회유보영역의 확정 문제는 헌법 제34조에서 의회유보의 최소한을 이미 정하고 있기에 문제 되지 않는다. 프랑스에서는 법률유보와 관련하여 직접 본질성이론을 심사기준으로 활용하지는 않고, “법률유보원칙 위반”의 문제 심사 시에 위임금지와 명확성 원칙을 활용한다. 즉 본질성이론에 따른 본질적 사항이 무엇인지에 대해서는 이미 헌법 조문이 이를 구체화하고 있기에 별도로 논의하지 않는다. 본질적 사항에 대한 의회의 결정이 독일에서는 영역의 확정과 규율밀도로 구분된다면, 프랑스에서는 규율밀도에서 주로 문제된다.
제2차 세계대전 종전 이후, 입헌주의를 바탕으로 한 헌법의 최고규범성과 위헌법률심판제도가 각국의 헌법에 포함된 이후 법률유보는 권력분립에 기초하면서도 의회에 독점적 입법권을 부여하는 것이 아니라 의회가 법률로 입법해야 하는 의무적 영역을 설정하는 기능을 수행하였다. 이와 같은 측면에서 위헌법률심판제도는 법률유보와 밀접한 관련성을 갖는다. 실제 독일과 프랑스의 사례를 살펴보면, 1950년대 법률유보의 현대적 의미를 인정하는 헌법재판소의 판례가 나타나기 시작하였고, 1970년대 독일은 본질성 이론의 인정, 프랑스는 “법률유보원칙 위반”의 법리를 통해 법률유보를 현대적 의미로 재해석하였다. 사후적 규범통제 체계를 갖춘 독일에서는 법률유보의 논의가 기본권 보장으로 나아갔지만, 사전적 규범통제를 하던 프랑스에서는 2008년 이전까지 여전히 법률유보는 입법권과 행정입법권의 권한 배분의 문제로 인식하였다. 그러나 프랑스는 2008년 헌법개정을 통해 사후적 규범통제가 도입되면서 법률유보와 기본권 침해성을 결부시키게 되었다. 법률유보는 민주주의와 법치국가원리에 근거를 두고 있다. 현대 행정법에서는 법률유보의 근거를 민주주의에서 찾는 것에는 이견이 없지만, 논의가 구체적이지 않으며, 대체로 법률유보를 법치국가의 원리와 이에 따른 행정의 법률적합성의 문제로만 바라보고 있다. 법률유보에 있어서 민주주의의 확인은 지금보다 앞으로 더 의미가 커질 수 있다. 앞에서 살펴본 바와 같이, 법률의 우월성에서 헌법의 최고규범성으로의 진전, 경찰국가에서 행정국가로의 전환 과정에서 법률유보의 목적과 내용은 변화해 왔다. 지금의 법률유보 원형은 프랑스와 독일의 사례를 보면, 1970년대에 형성되었다. 그때 당시의 시대적 상황은 행정국가가 중심이었고, 행정부에 비해 의회의 권한과 임무가 법적·사실적으로 축소되었던 시절이었다. 그러나 지금은 1970년대와 시대적 상황이 많이 변화하였다. 국가의 임무는 행정국가에 머물지 않고 보장국가로 이어지고 있으며, 시민은 행정의 객체가 아닌 공적 임무 수행에 있어서 국가의 협력자로 인식되고 있다. 국가의 규제는 그 존재로 필연적인 것이 아니라, 끊임없이 그 타당성과 실효성을 검토해야 한다. 그렇다면 법률유보도 시대적 요청에 부합하게 새롭게 인식될 필요가 있다.
기존의 법률유보는 의회와 행정부 간의 권력분립, 기본권 보장을 매개로 한 위헌심판제도가 중심적 역할을 하였다면, 앞으로의 법률유보는 의회와 행정부 간의 문제뿐만 아니라 국가와 시민 간의 문제에도 기능할 수 있어야 한다.

영어초록

Le principe de supériorité constitutionnelle « dissout » la primauté de la loi en soumettant tout exercice du pouvoir au respect de la Constitution. Le principe de légalité se construit progressivement et accomplit différentes fonctions : la primauté de la loi (Vorrang des Gesetzes), qui commande que «l'ensemble du domaine de l'administration » est soumis à la loi, ce qui n'exclut pas une activité administrative libre ; la réserve de loi(Vorbehalt des Gesetzes), qui conditionne l'action de l'administration, pour arriver à la réserve du Parlement(Parlamentsvorbehalt), qui signifie la compétence exclusive du Parlement pour intervenir.
La réserve de loi est basé sur la séparation des pouvoirs entre le Parlement et l’administration. Étant donné que la séparation des pouvoirs a pour l’objet de la protection des libertés fondamantales, la réserve de loi a une relation indissociable avec la protection des libertés fondamantales. Par ailleurs, le principe de légalité est effectivement relié à l'idée de légitimation démocratique. De ce point de vue, l’État ne peut pas s'immiscer sans raison dans la sphère de liberté des individus. Les individues doivent y consentir, si ce n'est individuellement, alors au moins collectivement, par l'intermédiaire de leurs représentants au Parlement. L'un des enjeux fondamentaux réside dans la détermination du champ d'application du principe. La réserve de la loi joue un rô̂le impotant dans ce cadre.
Bien que la réserve de loi joue le rô̂le essentiel dans l’État de droit, on peut remarquer des differences entre en Allemagne et en France. En Allemagne, il n'existe ni parlements au sens moderne, ni législateur démocratique dans ces royaumes allemands du XIXe siècle, où règne le principe monarchique et où le monarque est le seul souverain. La réserve de loi concerne les matières et décisions qui sont exclues de « la compétence propre du pouvoir exécutif » et « sont réservées à la loi ». La réserve de loi s'étend de manière progressive historiquement : les ingérences dans la liberté, la propriété ou en matière d'impôts ne peuvent être le résultat que d'une loi. La loi comme garantie des droits fondamentaux et, de manière générale, comme garantie de la participation de la société civile à l'exercice du pouvoir, fait ressortir les deux éléments présents dans la notion de réserve de loi : celui tiré du principe de l'État de droit (rechtsstaatlich) et l'élément démocratique. Selon l'article 20 alinéa 3 de la Loi fondamentale allemande, « Le pouvoir législatif est lié par l'ordre constitutionnel, les pouvoirs exécutif et judiciaire sont liés par la loi et le droit » : le droit est ainsi ajouté à la loi, mais formellement les deux n'apparaissent qu'à propos de l'exécutif. Étant donné que la Constitution allemonde ne dispose pas le champs de la réserve de loi, la théorie de la décision substantielle jouer un rô̂le important. Consacrée par la Cour constitutionnelle fédérale dans les années 1950, la théorie des garanties essentielles(Wesentlichkeitstheorie) signifie, que toutes les décisions essentielles concernant la vie administrative doivent être régies par la loi. La théorie de la décision substantielle (Wesentlichkeitstheorie), construite par la Cour constitutionnelle fédérale, permet au juge constitutionnel de poser un nouveau fondement de la réserve de loi en abandonnant « la formule historique d'ingérence » (historische Eingriffsformel). Selon la théorie de la décision substantielle, toute décision, qualifiée de substantielle, est réservée au législateur, indépendamment du domaine normatif.
D’un autre côté, en France, la Constitution fixe, notamment en son article 34, le domaine de la loi. Le Conseil constitutionnel est attentif à ce que le legislateur ne reporte pas sur une autorité administrative, notamment le pouvoir reglementaire, ou sur une autorite juridictionnelle le soin de fixer des regles ou des principes dont la determination n’a été confiée qu’à la loi. Pour ne pas se placer en situation d’incompetence negative, le legislateur doit determiner avec une precision suffisante les conditions dans lesquelles est mis en oeuvre le principe ou la regle qu’il vient de poser. Le législateur est resté en-deçà de sa compétence, il n’a pas épuisé sa compétence, il n’a pas pleinement exercé sa compétence et il a, ce faisant, entaché la loi d’incompétence négative. Il incombe, par exemple, au legislateur d’assortir un dispositif mettant en oeuvre un principe constitutionnel des garanties legales suffisantes. De meme l’incompetence negative est egalement caracterisee si le legislateur elabore une loi trop imprecise ou ambigue. De meme encore, le legislateur ne peut pas renvoyer au pouvoir reglementaire de facon trop generale ou imprecise.

참고자료

· 없음