의원발의 조례의 질적 제고를 위한 입법과정 개선에 관한 연구 (A Study on the Improvement of the Legislative Process to Improve the Quality of Ordinances initiated by Lawmakers)

서지정보

· 발행기관 : 성균관대학교 법학연구원
· 수록지 정보 : 성균관법학 / 36권 / 2호 / 1 ~ 31페이지
· 저자명 : 박지혜

초록

저출생, 초고령화, 인구의 수도권 집중은 심각한 인구감소와 함께 ‘지방소멸’을 가져왔다. 이러한 지역위기를 극복하기 위한 지역 맞춤형 정책은 각 지역의 사무를 스스로 규율하는 자치법규의 증가로 이어졌고, 행정의 다변화로 인한 위임조례의 증가와 지방분권화는 이러한 현상을 가속화하고 있다.
조례의 양적 증가로 입법홍수 현상이 나타나고 있지만 입법에 대응되는 규제영향분석이나 입법영향분석 등의 점검장치가 제도화되지 않아 많은 우려가 제기되고 있다.
특히 지방의회 의원발의 조례의 경우 지방자치단체장의 조례안보다 입법과정이 간소화되어 품질을 보장하기 어렵고 우회입법되는 경향이 많다. 이에 지방자치단체의 입법과정에서 민주주의 원칙에 따른 주민참여를 강화하고 지방의회 의원발의 조례의 전문성을 높이기 위해 조례의 제·개정 절차를 개선하여 자치입법의 전반적인 질적 제고 방안을 제시하고자 한다.
먼저 자치 입법과정에 주민참여를 강화하기 위해 입법예고 기간과 시점의 변화가 필요하다. 지방의회 의원발의 조례는 발의 이후 5일 이상만 재량사항으로 입법예고 하도록 되어 있는 반면, 지방자치단체의 장이 발의하는 조례의 입법예고 기간은 발의 전 초안 단계부터 20일 이상 입법예고를 하도록 하고 있어 동일하게 적용할 필요가 있다.
또한 조례 입법과정에서 필수절차가 아니었던 공청회 또는 청문회 등을 온라인 토론회 등 약식으로나마 진행하여 입법안에 대한 주민과의 접점을 높이고 입법정책세미나 또는 토론회 등을 개최하여 외부 전문가의 참여를 확대해야 한다. 이런 제도적인 개선 노력은 입법절차의 민주적 정당성을 확보하고, 지역주민에게 현안에 대한 정보를 공유하며 동의를 구하여 의원발의 조례의 안정적인 집행 환경을 확보하고 갈등을 예방할 수 있을 것으로 기대된다.
한편 지방의회 의원발의 조례의 전문성 확보를 위해서는 사전·사후 입법평가의 제도 확립이 필수적이다. 입법평가제도의 법적 근거를 마련하고 의원발의 조례도 예외없이 입법평가를 적용하되, 지방자치단체의 장과 지방의회에 소속되지 않는 전문 입법평가기구를 구성하여 평가의 신뢰성을 확보할 필요가 있다. 지방자치단체의 장과 지방의회 사이에 입법지원 및 평가기구를 구성하여 모든 조례안이 의회에 안건으로 상정되기 전에 심의를 거치고 시행 이후 상당 시간이 지난 이후 효과성을 분석하여 지방자치의 법제 개선을 위한 자료로 활용하는 것이 바람직할 것이다.
이런 법·제도적 도입은 자치입법 과정에서 많은 절차들이 생겨나서 입법과정이 지나치게 지연된다는 문제점이 있다. 그러나 오늘날 지방자치단체에 요구되는 복잡하고 다양한 행정에 신속한 대응보다 절차적 정당성 확보와 주민의 신뢰를 받는 자치법규 입법 운영이 우선되어야 할 것이며 집행기관과 지방의회의 입법 전문성을 제고할 수 있는 기회로 활용될 수 있을 것이다. 오히려 신중한 입법을 통해 빈번한 자치법규 제·개정은 지양하고 재의 요구나 제소가 줄어 법적 안정성을 높이고 행정처리 절차를 간소화할 수 있을 것이다.
따라서 집행기관인 지방자치단체가 지방의회 의원이 발의하는 조례로 우회입법을 하는 관행도 줄어들고 시행 이후 문제점도 줄어들어 반대민원, 소송 등의 사회적 비용도 절감할 것이다.
무엇보다도 헌법과 「지방자치법」이 보장하는 지방자치제도를 수호하고 기관 상호 간 견제와 균형의 원리와 권한 배분의 원칙이 충실하게 수행될 것으로 기대된다.

영어초록

Low birth rates, super-aging population, and concentration in the metropolitan area have led to a crisis of 'local extinction'. Regional-specific policies to overcome the regional crisis have led to an increase in self-governing laws that govern the affairs of each region, and the increase in delegation ordinances and decentralization due to the diversification of administration are accelerating this phenomenon.
Although there are concerns about ordinance inflation due to the increase in the quantity of ordinances, there are many concerns about the ordinance legislation process in which inspection devices such as regulatory impact analysis or legislative impact analysis corresponding to legislation are not institutionalized.
In particular, in the case of ordinances initiated by local council members, the legislative process is simpler than that of local government heads, making it difficult to ensure quality and often being circumvented. Accordingly, in order to strengthen residents' participation in the legislative process of local governments and to enhance the expertise of ordinances initiated by local council members, it was intended to suggest ways to improve the overall quality of autonomous legislation by improving the process of enacting and revising ordinances.
First, changes are needed in the period and timing of legislative notice to strengthen residents' participation in the autonomous legislative process. The ordinance initiated by local council members needs to be institutionalized to announce legislation for at least five days after the initiative, and to announce legislation for at least 20 days from the draft stage before the initiative, the same as the legislative notice period of the ordinance initiated by the head of a local government.
Public hearings or hearings, which were not essential procedures in the legislative process of the ordinance, should be held in a brief manner, such as online discussions, to increase contact with residents on legislation and to expand the participation of external experts by holding legislative policy seminars or debates. These institutional improvement efforts are expected to secure democratic legitimacy of the legislative process, share information on pending issues with local residents, and seek consent to secure a stable environment for enforcement of the ordinance initiated by lawmakers and prevent conflicts.
On the other hand, it is essential to establish a system of pre- and post-legislative evaluation to secure the expertise of ordinances initiated by local council members. It is necessary to establish a legal basis for the legislative evaluation system and apply legislative evaluation without exception to ordinances initiated by council members, but to secure the reliability of the evaluation by forming a specialized legislative evaluation body that does not belong to the heads of local governments and local councils. It would be desirable to form a legislative support and evaluation body between the heads of local governments and local councils to deliberate before all ordinances are presented to the council before they are put on the agenda, and analyze the effectiveness after a considerable period of time has passed since their implementation to use it as data for improving the legal system of local autonomy.
This introduction of laws and institutions has a problem that the legislative process is excessively delayed due to the creation of many procedures in the autonomous legislative process. Securing procedural legitimacy and legislative operation of local laws trusted by residents should be prioritized over prompt response to complex and diverse administrations required by local governments today, and can be used as an opportunity to enhance legislative expertise of executive agencies and local councils. Rather, careful legislation will be able to avoid frequent enactment and amendments to self-government laws and reduce demands for reconsideration or complaints, thereby increasing legal stability and simplifying administrative processing procedures.
Therefore, the practice of local governments, which are enforcement agencies, to bypass legislation by ordinances proposed by local council members will be reduced, and problems will be reduced after its implementation, reducing social costs such as civil complaints and lawsuits.
Above all, it is expected to protect the local autonomy system guaranteed by the Constitution and the Local Autonomy Act, and to faithfully carry out the principle of checks and balances between institutions and the principle of distribution of authority.

참고자료

· 없음