주민소환제의 헌법적 의미 - 헌재 2009. 3. 26 선고 2007헌마843 결정을 중심으로 - (The Constitutional Interpretation on Recall)

서지정보

· 발행기관 : 한국지방자치법학회
· 수록지 정보 : 지방자치법연구 / 12권 / 3호 / 3 ~ 34페이지
· 저자명 : 이동훈

초록

헌법재판소는 2009년 3월 26일 헌법재판소가 하남시장 주민소환 투표 사건(2009. 3. 26 선고, 2007헌마843)에서 우리나라 최초로 주민소환투표제에 대한 헌법적 의의를 내렸다.
위 결정의 요지는, 주민소환제를 직접민주제에서 나온 것으로 인정하면서도, 법률에 의하여 직접민주제를 도입하는 경우에는 기본적으로 대의제와 조화를 이루어야 하고, 대의제의 본질적인 요소나 근본적인 취지를 부정하여서는 아니 된다는 내재적인 한계 때문에 대표자의 소환을 자유위임 관계로 본 것이다.
헌법재판소는 주민소환제가 직접민주주의에서 나왔다 하더라도, 헌법에서 바로 규정하는 직접민주제인 국민투표의 경우에는 명령적 위임에 따라야 하지만, 헌법에 규정이 없는 주민소환제의 경우에는 직접민주제라 하더라도 대표자의 소환은 대의제의 원칙인 자유위임의 법리에 따라야 한다는 것이다. 이러한 판시는 주민소환 자체의 명령적 위임의 본질을 무시하고 대의제 원칙인 자유위임으로만 설명하여 설득력과 논리성이 부족한 것으로 생각한다.
헌법재판소는 위 결정문에서 헌법 제118조 제2항에 규정에 있는 지방의원은 대의제 원칙이 적용되고, 헌법 제118조 제2항 규정이 없는 지방자치단체장은 대의제 원칙이 약하다고 하여 지방자치단체장에 대해서는 자유위임보다는 명령적 위임의 성격을 인정하였다. 그럼에도 불구하고 헌법재판소는 현행 지방자치법의 원칙인 대의제에 따라야 하기 때문에 지방자치단체장에 대한 명령적 위임도 대의제 원칙에 의거 자유위임에 의한 소환 책임을 묻는다는 논리를 내세웠다.
이것은 「주민소환법 제7조 제1항의 소환청구 사유에 의한 소환」을 「주민이 대표자를 수시에 임의로 소환하도록 무제한 사유를 인정하는 것은 대표자에게 법적 책임을 묻는 것이 아니라 정치적 책임을 묻기 위한 것」이라는 논리를 내세우고 있다. 이 정치적 책임을 묻는 것이 대의제의 정치적 대표설과 같은 의미이므로 대표자에 대한 소환은 「재선거」와 같은 것으로 보는 것이다.
반면에 헌법의 직접민주제에서 바로 주민소환을 인정하는 입장에서는, 헌법재판소가 「주민소환법 제7조 제1항의 소환청구 사유에 의한 소환」을 주민이 대표자를 수시에 임의로 소환을 할 수 있는 대표자에 대한 무제한 사유로 소환하여 정치적 책임을 묻는 것으로 해석하는 것을, 오히려 주민이 대표자를 수시에 임의로 소환을 할 수 있는 「대표자에 대한 무제한 사유」를 「대표자에 대한 무귀책 사유」로 해석하면 소환은 「재선거」가 아닌 「대표자에 대한 신임투표의 성격」으로 볼 수 있으므로 명령적 위임인 직접민주제의 원리가 적용될 수 있다.
직접민주주의의 동일성 이론을 배척하는 논리의 연장선상에서 국민대표에의 국민주권의 위임은 명령적 위임이 아니라 자유위임이라는 논리를 제시하여도 주민소환제를 배척하는 논거가 될 수 있다. 그러나 대의제에서 자유위임이라 하여 대표자에게 무한정 국민에게 법적책임을 지지 않는 무제한의 자유위임을 허용하는 것도 아니다.
대표자의 정책결정이 합리적이고 전문적이며 광범위한 대화와 토론에 기초하여 이루어진 결정이라면 그 결정이 국민 상대다수의 현실적 의사와 다르게 나타난다 하더라도 그 결정에 대해 아무런 법적 책임을 물을 수 없지만, 국민 대다수가 신중한 대화와 토론을 거친 후에도 대표자가 그 의사를 반대하며 명백히 합리적이지 않은 독단적 결정을 할 경우에는 직접민주제 방식의 일정한 법적 책임을 추궁하는 것도 대의제에 모순이 되는 것은 아니다.
직접민주제 방식의 일정한 법적 책임을 추궁하는 것(소위 참여민주주의)도 대의제에 모순이 아니라는 전제에서, 소위 참여 민주주의에서 기존의 대의제 민주주의와 다른 무언가 특별한 민주주의적 정당성을 발견해 낼 수 있는 것은 아니며, 단지 그것이 민주주의적 정당성을 경험적으로 보완하는 한에서만 소정의 민주성을 갖게 될 뿐이다. 참여민주주의는 직접민주주의의 현대적 변형으로 볼 수 있으며, 본질적으로는 직접민주주의라고 생각한다.
생각하건대, 오늘 날 직접민주주의는, 대의의 의미를 순수대표제가 아니라 다수의 유권자의 의사를 반영하는 반(半)대표제로 이해한다는 조건하에서, 직접민주주의를 “실제의 국민의 의사반영”된 참여민주주의로 이해할 수 있을 것이다. 이점에서 대의제의 자유위임법리와 직접민주제에서 명령적 위임은 서로 교차되며 통합이 가능하다고 볼 수 있다.
이러한 맥락에서 헌법재판소가 주민소환법에서 대표자에 대한 소환의 성격을 직접민주제의 명령적 위임으로 보더라도 기본적으로 대의제와 조화를 이룰 수 있으며 대의제의 원칙을 침해하지 않는다고 생각할 수 있다.

영어초록

In the case of the recall election on the mayor of Hanam City (03/26/2009 sentenced, 2007 heonma 843), on March 26, 2009, the Constitutional Court presented the country's first constitutional significance on the recall in regard to the recall election on the mayor of Hanam City.
It is admitted that the summons comes from the direct democracy. In case of introducing the direct democracy, basically it should harmonize with the representative democracy and must not deny the essential elements and fundamental purpose of representative democracy. Due to these intrinsic limitations, the main point of decision interprets the summons of representative as a relationship of free mandate.
According to the Constitutional Court’s decision, although the people’s recall came from the direct democracy, the referendum which is regulated in the Constitution must follow the binding mandate. In case of the people’s recall which is not regulated in the Constitution, however, the summons of representative should follow the free mandate which is the principle of representative democracy.
We suggest that such judgment has insufficient persuasiveness and logic because it ignores the nature of binding mandate in the recall itself.
In the decision mentioned above, the Constitutional Court admitted that a local congressman, who is regulated in the Constitution, the Constitution Article 118, Paragraph 2, is applied to the principle of representative democracy, and that a head of local government, who is not regulated in the Constitution, the Constitution Article 118, Paragraph 2, is not applied. This is because the latter has less property of the principle of representative democracy. Thus, the Court admitted that the head of local government has the property of binding mandate rather than free mandate.
Nevertheless, the Constitutional Court argued that the binding mandate to the head of local government is summoned by means of the principle of representative democracy because the current local autonomy has the principle of representative democracy This shows that "the People’s Recall Law Article 7 Paragraph (1) the summons by reason for recall claim" corresponds to the logic that admitting the discretion of unlimited summons asks for the head’s political responsibility, not his legal responsibility.
Since asking for this political responsibility is the same meaning as a political representation of representative democracy, a summons of representative is regarded as a reelection.
On the other hand, from the viewpoint of admitting the people’s summons in the direct democracy, the Constitutional Court interprets “the People’s Recall Law Article 7 Paragraph (1) the summons by reason for recall claim" as asking for the political responsibility which means that an arbitrary summons by means of the unlimited reason of representative. On the contrary, if this arbitrary summons is interpreted as the irresponsible reason of representative, the summons can be seen as not reelection but a vote of confidence. Thus, the principle of direct democracy, which is a kind of binding mandate, can be applied.
With respect to the claim to reject the equal theory of direct democracy, the mandate of national sovereignty to representatives may be a logical conclusion to deny the recall although the mandate is not imperative but free.
However, the free mandate in the representative democracy does not permit the representatives the unlimited free mandate which does not take the legal responsibility for people.
The policy decision of representatives is reasonable and professional. Moreover, it is based on dialogue and discussion. Although this decision is different from an actual idea of most people, it may have no legal responsibility. After the majority of people make a careful discussion, a representative argues against it and makes an arbitrary decision. In this case, it is not contradictory that we investigate a legal responsibility of direct democracy.
Assuming that probing certain legal responsibility is not contradictory, we cannot find a special democratic legitimacy. It has only a small amount of democratic availability as a complement of democratic legitimacy The participatory democracy can be seen as the modern variant of direct democracy, which is essentially considered as the direct democracy.
We assure that on the condition that the direct democracy regards the meaning of representation as not the pure representation system but the half representation system, we can understand the direct democracy as the participatory democracy of people’s will.
In this regard, the principle of free mandate in the representative democracy and the binding mandate in the direct democracy may be connected and integrated.
In this context, it cannot be found that although the Constitutional Court decides that the property of recalling a representative in the People’s Recall Law is considered as the binding mandate of direct democracy, it can be in harmony with the representative democracy and does not infringe on the principle of representative democracy.

참고자료

· 없음