[연구보고서 2017-13] : 인구구조 변화에 대응한 유형별 지역발전전략 연구

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서지정보

발행기관 : 한국지방행정연구원 수록지정보 : 한국지방행정연구원 기본연구과제 / 2017권
저자명 : 박진경 , 김상민

없음

한국어 초록

본 연구는 2000년 이후 출생・사망의 자연적 인구증감과 유입・유출의 사회적 인구증감을 동시에 고려하여 우리나라 지방자치단체의 유형별 인구구조의 변화 특성을 분석하고, 인구유출의 정량적・정성적 원인 및 인구격차 실태를 분석하여 인구구조변화에 대응한 지역발전전략을 모색하고자 하였다.이에 첫째, 스마트 성장과 인구감소에 따른 축소도시 논의와 2008년 금융위기 발생 이후 자유주의적 경제체제에 대한 비판과 취약지역에 대한 포용도시 논의, 국토의 균형 있는 개발보다는 지역의 ‘개성’있는 ‘발전’을 중시하는 분권형 지역정책 등 메가트렌드 변화에 따른 지역발전 관련 논의를 검토하고 지역발전 환경변화를 진단하였다. 둘째, 지방소멸의 위기인식 하에서 「지방창생법」을 제정하고 내각부에 지방창생본부를 설치하여 선제적으로 대응하고 있는 일본과 비교하여 임신・출산・양육정책에 매몰되어 있는 우리나라의 인구사회정책, 즉 저출산・고령사회정책을 분석하여 정책적 문제점을 파악하였다. 셋째, 출생과 사망의 자연적 인구증감, 그리고 인구유입과 유출의 사회적 인구증감을 동시에 고려하여 지자체 유형을 구분하고 유형별 인구구조 특성을 비교분석한 다음 주택, 일자리, 교육 등 유형별 인구유출의 원인을 규명하고자 하였다. 인구구조 변화에 따른 자치단체의 실태분석 결과 자연적, 또는 사회적 인구감소가 진행되고 있는 지방자치단체를 대상으로 심층사례분석을 함께 실시하였다. 인구감소는 주택, 일자리, 교육, 의료 등 복합적인 이유로 발생하기 때문에 정량적인 분석만으로는 한계가 있었기 때문이다. 마지막으로 인구구조 변화에 따른 지자체 유형 및 원인분석을 토대로 장기적으로 대응가능한 유형별 지역발전방안을 도출하였다.먼저 제2장에서는 문헌조사 및 선행연구를 통해서 축소도시(shrinking city)와 스마트성장(smart growth), 포용도시(inclusive city)와 포용적 성장(inclusive growth), 분권형 지역정책에 관한 이론적 논의를 검토하였으며, 제3장에서는 인구변화에 대응하는 일본의 마을・사람・일 지방창생전략을 검토하고 우리나라의 인구대응정책 및 제도를 분석하여 시사점을 도출하였다. 일본과 달리 우리나라의 저출산・고령사회정책은 임신・출산 의료비 및 축하비 지원, 기저귀 분유지원, 영유아 예방접종비용 지원 등의 사업으로 대부분 단편적인 임신・출산・보육지원정책에 한정되어 있었다. 지방자치단체 차원에서는 저출산・고령화로 인한 인구감소 및 인구격차 확대, 인구유출 등으로 인구사회정책 뿐만 아니라 주택, 일자리, 교육, 복지 등 다방면으로 모색하고 있으나 공간정책과 괴리되어 있는 현 정책은 이를 종합적으로 지원할 수 없는 구조로 추진되고 있었다.제4장에서는 자연적, 사회적 인구증감에 따른 자치단체의 인구유형을 분류하여 유형별 인구구조 변화의 특성을 비교분석하였으며, 인구유출의 원인을 분석하였다. 두 유형간 특성분석은 Mann-Whitney U검증을, 세 유형간 특성분석은 Kruskal-Wallis검증 등을 이용하여 유형 간 차이를 비교하였다. 2000년 이후 2016년까지 226개 기초자치단체 중에서 총인구가 감소한 자치단체는 138개(61.1%)로 나타났으며, 이 중에서 자연감소와 사회감소가 동시에 일어나는 가장 심각한 유형인 유형 Ⅳ는 77개(34.1%)로 대부분 군지역이 해당되어 지역 간 인구격차는 심화되고 있었으며, 자연 증가하지만 사회감소하여 총인구가 감소하고 있는 유형 Ⅴ는 61개로 27.0%를 차지하고 있었다. 2000년 이후 우리나라 지방자치단체의 인구감소 및 지역격차는 자연증감보다는 사회증감에 더 큰 영향을 받고 있었다.연령대별 인구구조 변화의 가장 큰 특징은 9세 이하 소아인구의 급격한 감소와 20~30대 젊은 인구의 감소, 그리고 1차 베이비붐 세대와 초고령인구의 급격한 증가였다. 10~30대 인구가 증가하고 있는 유형 Ⅰ과 달리 유형 Ⅳ는 65세 이상 고령인구 비중이 가장 크게 증가한 반면 20~30대 젊은 인구 비중은 크게 감소했다. 유형 Ⅰ과 흡사한 인구 피라미드를 가지고 있지만 전 연령대의 유출로 인구가 감소하는 유형 Ⅴ는 서울의 대부분 자치구와 창원시, 목포시, 경주시, 익산시 등이 포함되어 있었다. KOSIS의 국내이동통계 마이크로데이터를 활용하여 사회감소가 발생하고 있는 지자체 유형의 인구유출 원인을 분석한 결과 대도시 자치구는 주택 때문에 전출하는 비율이 가장 높은 반면 군지역은 직업, 즉 일자리 때문에 전출하는 비율이 가장 높았다. 중소도시지역은 대도시에 비해서 주택 때문에 전출하는 비율이 낮은 편이었다.제5장에서는 자치단체 인구실태분석결과 인구가 감소하고 있는 유형별 사례지역을 선정하여 보다 구체적인 분석을 시행하였다. 사례지역은 인구구조특성과 지역특성, 지역수요(유출원인)을 고려하였으며, 주로 농촌지역과 중소도시를 대상으로 선정하였다. 농촌 교육여건 개선형, 화천군과 청년 일자리 창출형, 곡성군, 그리고 고령자 복지 및 공동체형, 정읍시를 대상으로 지역 및 인구특성, 정책배경과 정책결정 및 정책 집행의 정책분석을 시행한 결과 첫째, 지역 인구감소의 원인에 대해 자체적으로 진단을 실시하여 가장 시급한 문제점이 무엇인지에 대한 우선순위를 선정하고, 문제해결을 위해 선택과 집중의 전략을 취하고 있었다. 둘째, 조례나 기본계획수립 등의 법제도적 지원체계를 확립하고, 전담 조직을 구성하여 추진체계를 정비하고 있었으며, 셋째, 인구대응 전략과 세부 사업추진에 있어 여전히 국비에 상당부분 의존하고 있다는 공통점이 있었다. 자체사업을 확대하여 추진하려고 노력하고 있으나, 창의적이고 실효성 있는 시책발굴이 필요하다 판단된다.마지막으로 제6장에서는 스마트 축소 지향 지역발전정책 전환, 지역발전정책상 인구취약지역 포용, 인구감소지역에 대한 분석적이고 종합적인 접근이라는 인구구조 변화에 대응한 지역발전정책의 기본방향을 설정하고, 자치단체 유형별 인구감소 대응 정책방안 및 중앙정부와 지방자치단체의 제도개선방안을 도출하였다.먼저 이미 우리나라 지방자치단체는 중앙정부보다 앞서 인구위기를 감지하고 출산율 제고노력 뿐만 아니라 인구유입을 장려하는 대책을 전방위적으로 추진하고 있었다. 중앙은 현 지방의 발빠른 대응책을 지원할 수 있도록 시스템을 전환시켜 나가야 하며, 지방자치단체의 자율성을 침해하는 구조가 아니라 지방이 스스로 인구감소에 효율적으로 대응하기 위해서 꼭 필요한 사업에 투자할 수 있도록 전폭적인 지원을 강화해 나가야 한다. 이를 위해서 보건복지과를 중심으로 한 추진체계가 아니라 기획실 산하에 (가칭)인구정책조정관 등 인구정책 전담부서를 설치하는 등 지역단위에서의 추진체계를 재정비하고 중앙과 지방의 연계를 강화해 나갈 필요가 있다.지방은 스스로 ‘인구정책비전’을 설정하고 종합적인 관점에서 선택과 집중하고 커뮤니티가 공유할 수 있는 (가칭)인구활력 5개년계획을 수립하여 지역 맞춤형 인구활력 추진전략을 추진해 나가야 한다. 이를 위해서 중앙은 표준적인 지역인구분석 지침을 개발하여 보급할 수 있어야 한다. 심각한 인구구조 변화에 선제적으로 대응하기 위해서는 지방자치단체 차원에서의 전방위적인 정책 및 사업조정이 불가피하기 때문이며, 사전・사후 (가칭)인구영향평가제도 등을 도입하여 인구활력5개년계획 상 수립되어 추진되는 사업을 평가할 필요도 있다. 중앙은 인구감소지역 등을 지정하여 해당지역만을 지원하는 시스템이 아니라 일본의 「지방창생법」과 같이 국가의 담대한 선언 하에서 (가칭)인구・지방활력법을 제정하여 정책전환을 추진해 나가야 한다.

영어 초록

The total population decrease and associated demographic changes have been raised as a serious issue that might cause enormous social and economic effects. In particular, such issue of demographic changes may have grater impacts on small and medium cities in Korea, who have already been suffered from socioeconomic decline. This changing circumstances necessitates us to clarify to what extent local cities are experiencing population decrease, and what are the main causes in the outflow of local people. Thus, this study aims to analyze the characteristics of the demographic structure of the local governments in Korea by considering both the natural and social population changes, and propose regional development strategies that could help local governments to better respond to the demographic changes. By analyzing the natural and social population changes and the demographic structure, in particular, the study attempts the categorization of local governments and examines the causes of population outflow by applying both quantitative and qualitative methods.Given this purpose, the study first reviews related debates on smart city, shrinking cities, inclusive city, and decentralized regional development policy. Then, the study examines population policies in Korea by a comparative perspective with Japan, who has proceeded with proactive population policy, thereby it draws policy implications. Contrary to Japan, the population policies in Korea have been more focused on the provision of partial pregnancy, childbirth and childcare support programs such as medical expenses for pregnancy and childbirth, support for diaper and milk powder, and immunization for infants and young children. At the local level, local governments have tried to develop diverse approaches such as housing, job, education, and welfare. However, such approaches are rarely connected with spatial policies, which has exposed obvious limitations in promoting comprehensive population policies.In Chapter 4, the study classifies local cities by the characteristics of social and natural demographic changes, and analyzes the causes of population outflow. In order to categorize local cities, the study uses Mann-Whitney U test and the Kruskal-Wallis test to compare the different types. From 2000 to 2016, the study finds that 138 (61.1%) cities among a total of 226 local cities have experienced declines in the total population. Of these, 77 local cities (34.1%) are included in type Ⅳ, which is the most serious type in which natural decline and social decline occur at the same time. Type V, in which the natural population is increasing, whereas the total population is decreasing due to the social decrease, has 61 local cities (27.0%). Also the results shows that since 2000, the demographic decline and regional disparities of local governments in Korea have been more influenced by social population change rather than natural population change. The main characteristics in the demographic structural change of each age group are a sharp decline in the under-9 population, a decline in the young population in their 20s and 30s, and a sharp increase in the number of primary baby boomers and super-aged people. Unlike Type I, which has a population increase of 10s to 30s, Type IV has the greatest proportion of older people aged 65 and over, while the share of young people in their 20s and 30s has declined sharply. Also the result shows that Type Ⅴ, which has a population pyramid similar to Type Ⅰ, but declining due to outflow of all ages, included most autonomous ‘gu’s in Seoul, Changwon, Mokpo, Gyeongju, and Iksan. Using KOSIS micro data, the study examines the causes of population outflow and finds that in case of the large cities, the issue of housing is found the largest reason for population outflow, whareas job is found the largest reason in most ‘gun’ areas.Chapter 5 conducts an in-depth case study of typical cases that represent different types. The case selection considered the characteristics of the demographic structure, the unique features or identity of local area, and the local demands. Here local demands can also be seen as causes of outflow in that local people may decide to move out for their unfulfilled demand. The selected cases are Hwacheon-gun as a model of educational policy, Jeongeup-si as a case of elderly friendly community model, and Gokseong-gun as a model of job creation policy for the young generation. The results of the three cases study include that they commonly diagnosed by themselves on the causes of local population decline. Based on that self diagnosis, each selected priorities for the most urgent problems and took strategies of selection and concentration to solve their defined problems. Second, they also established legal and institutional systems such as ordinances and basic plans, and formed an exclusive organization to support the targeted local policies. However, the results also find that three cases have still relied heavily on the national government’s financial supports in implementing local population policies. Although they have tried to promote and expand their own projects, it is further needed to generate more creative ideas and effective policy alternatives.Finally, Chapter 6 proposes the basic direction of the regional development policy in response to the demographic change, including the change of regional development policies towards smart-shrinking city, the inclusive consideration of small population cities in regional development policies, and the analytical and comprehensive approach for population decreasing areas. In addition, the policy suggestions by this study can be made as follows. First, the national government has to change the national supportive system in a way that local governments take the lead in creating alternative and locally tailored policy strategies to better respond population decreases. For that, an exclusive administrative department including a (tentatively) “Population Policy Officer” has to be formed under The Department of Planning, not the Department of Health and Welfare, so that integrated strategies can be successfully undertaken. Second, local governments should set up its own 'population policy vision' and establish a five-year plan for local demographic vitality. Third, it is also necessary to introduce “pre-post population impact assessment system” and evaluate local projects by the five-year plan. Lastly, like Japan, the national government can consider the designation of “The Population and Local Vitality Law” in order to fully support for population related policies

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