[연구보고서 2012-05] : 지방자치단체의 사회적 자본 측정 및 증진방안

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서지정보

발행기관 : 한국지방행정연구원 수록지정보 : 한국지방행정연구원 기본연구과제 / 2012권
저자명 : 고경훈 , 안영훈 , 김건위

없음

한국어 초록

1. 연구의 목적과 방법다양한 연구의 핵심주제가 되어 온 사회적 자본(social capital)은 사회의 경제성장과 사회발전의 동인으로 다양한 연구들이 진행되고 있다. 사회적 자본이란 한 지역사회와 관련해서 볼 때, 그 지역사회가 포괄하고 있는 능력의 총체적 합이 지역민 간의 신뢰를 통해서 형성·증가되어 표출된 것을 의미한다. 사회적 자본에 관한 대표 연구자들이 주창하는 바를 보면 사회적 자본은 교육차에 따라, 빈부에 따라, 도시 또는 농촌지역에 따라, 직업에 따라, 남녀에 따라, 나이에 따라 그 어느 것도 차이가 없지만(Putnam), 각 나라 및 시대마다 사회적 자본의 적절한 수준과 요소가 다르기 때문에 축적된 연구가 필요하다고 하였다.하지만 국내의 관련 연구는 학술적 논의의 초기 단계에서 더 폭 넓게 나아가지 못하는 경향을 보이고 있고, 아직 정책의도와 부합되는 정책을 제공하기 위한 방법론도 명확하게 정리되지는 않은 상황이다. 이에 본 연구는 사회적 자본 및 사회적 자본에 영향을 주는 요인의 측정과 분석이 필요하다는 인식에서 출발하고 있기 때문에, 가장 중요한 요소인 신뢰를 중점 연구대상으로 설정하고, 지역을 단위로 하여 각 지방자치단체를 유형화한 비교분석을 통해서 사회적 자본 중 가장 핵심적 요소이자 사회적 자본의 결과인 신뢰에 영향을 주는 요인을 파악하고자 하였다. 이를 위해 사회적 자본의 여러 구성요소들인 시민참여, 규범, 호혜성, 네트워크 활동 정도 등을 독립변수로 설정하여 이러한 변수들과 지방자치단체의 신뢰와의 관계를 분석하였다. 따라서 본 연구 질문의 출발점은 다음과 같다.첫째, 지방자치단체 유형별로 사회적 자본의 차이가 존재하는가?둘째, 차이가 존재한다면 그 원인은 무엇인가?셋째, 지방자치단체의 신뢰에 영향을 주는 사회적 자본은 무엇인가?넷째, 사회적 자본 증진을 위한 정책적 대안은 무엇인가?본 연구에서 지역사회의 사회적 자본을 측정하기 위하여 지방자치단체를 분류한 유형은 도시형 자치단체로서 인구 50만 이상 대도시, 인구 50만 미만 중소도시, 자치구, 농촌형 자치단체로서 군, 그리고 복합형 자치단체로서 도농복합시이다. 각 유형별 자치단체를 대상으로 각 자치단체별 사회적 자본의 수준과 유형별 수준의 차이 그리고 이러한 차이를 가져온 정치적·사회적·문화적·경제적 요인에 대한 분석을 시도하였다.2. 사회적 자본과 신뢰 간의 관계지역사회의 신뢰는 관계 속에서 형성되는 정체성에 대한 인식으로부터 형성되는 사회적인 신뢰에 의지하고 있다. 이는 다른 사람과의 상호작용에서 오는 긍정적인 결과를 얻을 가능성에 관한 개인적 믿음에 바탕을 둔 경제적으로 계산된 신뢰모델과 다르다. 이러한 지역사회의 신뢰는 지역사회 내 다른 구성원들이 일상적으로 보여주는 정직성과 협력적 태도로 발생한다.한편 신뢰는 규범이나 도덕적 코드, 사회화의 내용, 사회관습 등과 같은 실체로서 양적인 측정도구를 이용해 조사하기가 어려운 대상이다. 그럼에도 불구하고 사회적 자본으로서 신뢰를 측정하고자 하는 연구들은 다양한 학문분야에서 나타났고, 1990년대에는 주로 Ynamgishi and Yanagishi 등과 같이 경제, 지식, 평판, 관계이용, 정직성 등의 신뢰척도를 이용하여 미국과 일본 등의 신뢰수준을 비교 연구하기도 하였다.정부 분야에서도 신뢰는 중요한 사회적 자본의 하나로 작용한다. 중앙정부에 대한 신뢰가 높은 경우, 지방정부의 신뢰도 높고, 또 지방정부의 신뢰도가 높을 수록 중앙정부의 신뢰도역시 높다는 비례관계에 있다고 볼 수 있다. 이 논의는 그만큼 지방정부의 신뢰는 중앙정부의 신뢰와 밀접한 관련성을 지니고 있다는 점이다. 그 논의의 요소로는 다음과 같다.첫째, 주민접촉(citizen-initiated contact)에 대한 논의이다. 주민접촉에 대한 논의는 행정영역에서 서비스 수혜자인 구성원들이 정부운영에 참여하는 비율이 높아지면서 더욱 중요한 부분으로 인식된다. 주민접촉은 주민의 입장에서 볼 때, 공공문제에 대하여 공직자와의 직접적으로 상호작용을 할 수 있게 하고, 자신의 선호를 반영하고 그에 대한 정부의 반응을 평가할 수 있는 계기를 제공받게 된다. 주민은 광범위하게 정부와 접촉을 함으로써 매개되지 않은 의사소통을 할 수 있게 되고, 이를 통해 형성되는 직접경험에 의하여 정부신뢰를 구축할 가능성이 증가된다.둘째, 정부영역과 관련된 지방정부의 신뢰요소에 대한 논의이다. 중앙정부에 대한 신뢰가 높으면, 지방정부에 대한 신뢰가 높다. 정부성과 지표인 실업률이나 소득 불평등의 경우 주정부 집행기관 및 주의회에 대한 신뢰에 부정적인 영향을 준다.셋째, 정책의 지향성이 지방정부의 신뢰에 영향을 미친다는 논의이다. 지방정부가 추진하는 정책이 효율적, 전문적, 합법적, 효과적이라는 국민과 시민의 인식이 정책에 대한 신뢰도를 높여준다. 어떤 정책지향 요인이 지방정부신뢰 향상에 구체적인 영향을 미치게 되는지에 관한 시사점을 제공한다.다음으로 사회적 자본을 증진시킬 수 있는 방안을 찾기 위해서 노력했던 국내외 기존연구들을 통해 우리나라 지방자치단체의 5개 유형에 맞는 사회적 자본을 측정할 수 있는 본 연구의 측정지표 및 세부측정지표 도출을 하였으며, 그에 따라 본 연구목적에 맞는 연구 분석틀과 통계조사설계를 실시하였다.3. 사회적 자본 측정 결과의 분석본 연구에서 사회적 자본을 측정하기 위하여 설문분석을 한 내용을 정리하면 다음과 같다. 첫째, 지역사회 현안에 대한 참여에 대해서는 대부분이 부정적으로 인식하고 있었다. 그러나 투표에 대해서는 참여한다는 의견이 상당수 나타나서 이와 대조를 이루고 있다. 둘째, 규범과 관련돼어 조례를 준수해야 한다고 대부분 응답했는데 특히 나이가 많을수록 블루칼라와 젊은 학생층에서는 이에 대한 선호도가 높았다. 셋째, 신뢰와 관련돼서는 거주지역의 자치단체에 대한 신뢰가 매우 낮게 나타났다. 젊고 소위 화이트칼라로 불리는 직업군에서 부정적인 결과가 나타났다. 해당 지자체 공무원들에 대한 신뢰는 보통수준으로 나타나서 지자체 즉, 기관장과의 신뢰에 있어 차이를 보이고 있었다. 또한 농촌형이라 할 수있는 군지역이 다른 유형의 지자체보다 공무원들에 대한 신뢰가 상대적으로 높게 나타났다. 넷째, 호혜성에 대한 인식조사를 위해 봉사활동, 기피시설 그리고 다문화가정에 대한 인식을 조사하였다. 이때 봉사활동에 대해서는 참여도가 낮게 나타났으며, 학력 간 차이는 없었으며 학력이 높을수록 참여도가 높게 나타났다. 다음으로 기피시설에 대해서 수용도가 50%에 가깝게 나타나서 지역이기 주의가 점차 낮아질 가능성이 있는 것으로 확인됐다. 다문화가정의 수용과 관련돼서는 수용하겠다는 응답이 높게 나타나서 인식이 긍정적임을 확인할 수 있었다. 다섯째, 네트워크는 지역사회의 주민들과의 친밀성을 확인해 보는 요인으로 결과는 평소 이웃주민들과 교류하는 정도가 높게 나타남을 확인할 수 있었다.두 번째 단계에서 분석한 각 요인별 통계적 함의는 다음과 같다. 첫째, 인구통계학적으로 변수별 검증에서 호혜성 요소에 해당하는 기피시설 수용에서만 남녀간 통계적 차이가 있는 것으로 확인되었다. 둘째, 연령에 따라서는 투표의향, 조례준수, 범법행위 신고, 갈등해결 활동, 지자체장, 공무원, 봉사활동, 기피시설 수용성, 이웃과의 교류에서 연령대간 차이가 통계적으로 유의미가 하게 나타나서 모든 요인별로 연령대간 차이를 확인할 수 있었다. 세 번째, 지방자치단체 유형간 차이부분과 관련해서는 신뢰요소에 해당하는 지방자치단체장에 대한 신뢰, 그리고 네트워크 요소인 이웃과의 교류정도(친밀성)에서 자치단체 유형간 차이가 통계적으로 유의미하게 나타났다. 특히 군 지역은 도농복합 도시와 자치구보다 지자체장에 대한 신뢰가 높은 것으로 나타났으며, 이웃과의 친밀성에서 이와 같았다. 네 번째, 직업계층 간 차이와 관련해서는 이웃과의 친밀성에서만 직업층간 차이가 확인되었다. 자영업, 농림수산업층에서 상대적으로 높게 나타났다. 다섯 번째, 학력 간 차이와 관련해서는 지방자치단체장의 신뢰에서만 통계적 차이를 확인할 수 있었다.끝으로 신뢰에 영향을 미치는 요인을 분석한 결과, 공공정책의 결정과정, 기관장, 공무원, 지방의원에 대한 신뢰간 상관관계를 확인한 결과 4가지 구성요소 간에 유의미한 관계를 확인하였고, 이를 산술평균하여 자치단체 유형간 신뢰도 점수로 산정하였다. 이 중 투표의향, 지역내 갈등해결 활동의향, 이웃과의 친밀성이 모든 유형에 걸쳐 신뢰도와 밀접하게 관련된 것으로 나타났다.4. 사회적 자본 증진 사례광주광역시 북구의 ‘아름다운 마을만들기’ 및 광주YMCA 좋은동네 만들기’의 사례에서 보는 바와 같이, 마을만들기는 주민참여를 통해 마을 삶터를 재구조화하는 과정 중심의 운동/사업/정책이다. 지방자치제도가 시작되면서 지방자치단체가 주도하는 마을만들기 사업은 지역주민의 요구를 반영하거나 또는 행정의 필요에 의해서 마을만들기를 도입하기 때문에 <마을만들기 사업>으로 제도화되었다.강릉시 마을만들기 사업은 강릉경실련이 주축이 되어 2004년부터 마을만들기 사업팀을 구성하고 강릉시 관할지역 내의 농촌지역에서 마을만들기를 협력방식으로 폭넓게 하기 위해 주민들과 조직적인 협력방식을 구축하고자 하였다. 주로 마을 단위에서의 교육과 작은 사업들을 제안하여 추진했다. 예를 들면, 동네 화단만들기, 반상회 만들기, 농촌체험 프로그램 운영 등과 같은 것들로, 한 마을에서 시작해서 점진적으로 면단위까지 확장되었다.두 번째 사례로서 성미산마을기업은 최초의 공동육아조합 및 생활협동조합 사례이다. 이는 1994년부터 이미 맞벌이 부부들 20여 가구가 뭉쳐 직접 어린이집을 만들어 운영하면서, 협동조합으로 출자금을 모아 운영·발전하여 2001년 생활협동 조합을 만들어 친환경 먹거리를 공동구매하는 것으로 다양한 지역활동의 중심으로 자리잡고 있다. 여타의 동아리로써 산악회, 농사모임, 아토피, 각종 공부모임, 민요배우기 모임 등 생활상 뒷받침이 되는 각종 주민단체활동을 하고 있다. 이러한 공동문화 활동으로는 성미산마을축제, 숲속 음악회, 마을 운동회 등이 있고 지역현안에 대한 공동대처 사례로는 ‘성미산 살리기’ 운동을 만 2년동안 끈질기게 투쟁하면서 지역보전에 대다수 주민들이 동참하는 성과를 보이고 있다.세 번째 지역사회 네트워크 활용을 통한 사회적 자본 증진 사례의 대표로는, 김천시가 지역의 정체상황을 극복하고자 ‘2011 지역맞춤형 일자리 창출 지원사업’(고용노동부)을 기반으로 김천시의 일자리 문제를 선도적으로 해결하고자 사업을 추진한 것이 있다. 이는 도시와 농촌 지역 간의 노동력 불균형 상황을 해결하기 위한 ‘도농간 노동력 순환프로그램’으로 이행하면서 농촌일손의 부족 문제를 해결하고, 동시에 지역의 취업 취약계층을 위한 일자리 창출 효과도 함께 얻어내고자 이행한 사업이다. 즉, 김천시는 실효성 있는 고용정책을 추진하기 위하여 각 이해관자들인 농협, 지방자치단체, 지역대학, 교육기관 등으로 하여금 지역의 가장 중요한 현안문제인 고용문제를 함께 고민하고 해결하도록 네트워크 거버넌스 형태로 운영하여 사회적 자본의 신뢰 관계를 발전시킨 계기가 되었다.또 다른 사례는 평생학습도시 네트워크 사업으로 이는 육과학기술부가 2007년부터 네트워크 구축지원사업을 추진하면서 발전한 사업으로 각 평생학습도시 체제의 내부자원 간 원활한 의사소통을 촉진할 수 있는 기회를 제공하여 지역사회의 평생학습 네트워크 체제를 구축시켜 각 관련 주체들의 평생학습 역량을 강화하여 지역 평생학습을 발전시키고자 한 사업이다. 이 사업의 추진목적은, 지역 내에 존재하는 지방자치단체, 교육청, 각급 학교, 민간단체 등 다양한 교육자원간 제휴와 협력, 그리고 지역 내 파트너십을 활용한 네트워크 극대화와 지역내 각종 사업들 간 시너지 창출과 지역주민 교육기회 균등 제공에 있다.또 다른 사업으로 청주시 문화산업 네트워크(클러스터) 사례는 문화산업 분야에서의 사회적 자본 구성요소와 관련된 사례로 이 분야는 여러 수준의 다양한 행위자들 간의 협력과 보완을 통해서 보다 부가가치가 높은 창조산업으로 <굿거버넌스>의 구성조건을 내포하고 있었다. 따라서 이 분야에서의 사업을 중앙정부나 지방자치단체가 일방적으로 주도한다고 해서 반드시 성공할 수 있는 분야도 아니므로 지역주민, 분야전문가, 다양한 관련주체들의 협력에 의한 상호작용들이 반드시 필요한 협력체계를 통해서 그 부가가치를 얻어낼 수 있기 때문에 이러한 활동 속에서 탄생된 문화콘텐츠는 직간접적으로 모든 사회 구성원에 또 다른 부가가치를 부여한다. 그리고 ‘문화’ 고유의 특성상 이 분야의 행위자들은 매우 다양하고 개방적이고, 일반개인 및 시민단체 등 공식 비공식적 네트워크와 친목이 중요한 관계요인으로 작용하는 분야이다. 또한 행위자 상호간의 네트워크와 친목을 통해서 문화핵심 지식, 기술 등의 상호교류가 발생하고 그것이 또 다른 문화를 창조하는 ‘창조적 산업’의 기틀이 된다. 이러한 기틀 마련에 개인 또는 공식 비공식 조직의 네트워크 간 상호작용이 중요하게 작동하고 이러한 의미에서 사회적 자본의 중요성이 가장 잘 파악될 수 있는 분야이다.5. 사회적 증진 방안본 연구의 조사 결과에서도 표출된 사실이지만, 지방자치단체 수준에서 사회적 자본을 확충하기 위한 제도적 부분을 구축하기 위해서 가장 먼저 선행되어야 할 것은 사회적 자본을 위한 지역적 기반의 재정력 확보이다. 사회적 자본형성을 위해서는 시설 및 교육을 담당하기 위한 지자체의 재정확보가 우선시 되어야 한다. 사회적 자본의 특성상, 그 효과가 국가수준에서 발생하기 보다는 개인, 마을지역에서 발생하는 것이기 때문에 중앙정부차원에서가 아니라, 지자체 차원에서 예산범위에서 마련할 수 있는 능력을 갖추어야 한다.또한 주민자치센터 혹은 자발적인 참여를 유도할 수 있게끔 지방자치단체 차원에서 유도하는 제도에 대한 설치 운영조례의 마련 등 운영에 대한 법제의 마련이 필요하다. 자발적 참여의 유도이긴 하지만 초기 시행에 있어서 분명 참여의 범위나 운영의 범위, 절차 등이 제정되어 있는 규칙 등이 필요하다. 이런 것들을 조정하는 것이 거버넌스 행정환경에서 지자체의 역할로서 요구되는 중요한 요소라고 할 수 있다.1) 전통적 참여기제를 넘어 실질적인 시민참여 기제의 확보 필요시민참여는 건전한 시민사회를 형성하고, 지역사회의 개인과 집단 및 조직 간의 협동적이며 집단적인 관계를 통해 문제를 해결하기 위한 집단행동을 장려하는 효과를 가져 온다. 시민참여는 서민사회를 건설하고, 지역사회 자본을 용이하게 하며, 지역사회 문제해결을 위한 시민의 능력을 제고시키는 것과 직접적인 관계를 맺는다.2) 시민참여 활동 강화를 위한 지역 네트워크의 접근성 확대 필요시민의 참여는 행동으로서 지역사회에 대한 사람들의 가치에 기반하고, 강한 네트워크, 강한 지역사회연대감, 지역사회에 대한 믿음, 자발적 활동을 통해 증가하고, 실제 삶의 활동에서 잠재적 유대관계를 실현할 때 증가한다. 사회적 행사참여, 직업적 역할 참여, 교회에 다니는 것, 시민사회조직 참여, 마을회관에 참여 모두 지역사회 참여의 예가 될 수 있다.3) 지방자치단체 주도의 개방형 네트워크의 활성화지방자치단체는 자발적 결사체와 네트워크의 활성화에 중요한 조건을 제공하는 주체이며, 시민의 주도적인 참여는 매우 중요한 의미를 지닌다. 지방자치단체는 지방 차원에서 적극적으로 사회적 자본을 증진시키기 위하여 직접적인 역할을 수행해야 한다.4) 인적 네트워크 구축 및 운영 제도화지역사회참여 활성화를 위한 인적네트워크 구성의 장을 마련하여야 한다. 지역사회 발전을 위한 기초 활동으로써 지역사회참여를 활성화시키기 위한 네트워크 구성에 노력하여야 하고, 지역 주민들이 모일 수 있는 체육관, 문화시설, 카페테리아 등을 도입하고, 다양한 시설을 싸고 편리하게 이용할 수 있는 제도적인 기반을 마련해야 한다.5) 지역주민의 참여역량 강화를 위한 상시학습체제 운영신뢰의 문화를 구축하여야 하고, 신뢰의 문화는 교육과 밀접한 관련성을 지니며 이러한 노력은 장기간의 체험을 기반으로 한 교육을 동해 이루어질 수 있다. 상호신뢰에 대한 교육과정은 특정연령, 계층, 성별 등에 국한 되는 것이 아니라, 모든 시민들을 대상으로 이루어져야 한다. 사회적 신뢰의형성을 위해서는 친화적인 사회문화 환경, 규범의 확산이 필요하며, 장기적으로는 교육의 역할이 매우 중요함으로, 소수자에 대한 관심, 지역주민들 사이의 존중, 인권, 공공질서 준수, 리더십 등에 대한 세부 사항에 대한 시민적 자질 함양을 위한 실천적 교육을 강화할 필요가 있다.6) 자원봉사 활동센터의 제도화 및 접근용이성 확보시민의 자원봉사에 대한 요구를 일할 수 있는 곳과 연계하는 것이 필요하다. 자본으로서 자원봉사는 시민이 참여하고 관계를 맺으며, 사회적 신뢰의 터전을 형성하는 보다 넓은 의미를 지닌다. 이러한 맥락에서 지방자치단체는 지역주민들이 자발적으로 참여할 수 있는 지역 내의 자원봉사 활동센

영어 초록

Following the researches of Bourdieu (1986), Putnam (1993) and Coleman (1995), there have been considerably increasing consequential studies and field workings in abroad and in Korea alike. But until now, it is likely that there's no clearly set and commonly agreed definition on social capital. According to them, social capital relates to the value of social networks, bonding similar people and bridging between diverse people, with reciprocal trust and it serves as a resource that actors derive from specific social structures and then use to pursue their interests; it is created by changes in the relationship among actors (Baker 1990, p. 619).Though existing studies and researches in Korea have suggested that social capital has considerable benefits for a range of economic and sociological outcomes, the definition and determinants are variously depending on whether they focus on the substance, the sources, or the effects of social capital. So, our research interest starts from the appeal of the concept as it integrates social network theory and administrative culture, and combines a number of ideas including civic tradition, civic participation and involvement in the local community, and social cohesion. From the beginning, the main interest of the research lies in analyzing what the determinant factors are to influence social capital formation in a local community and how to measure them to be tangible.To analyze influential factors and their relation, this research fixed Trust as the axis of the research object to get understanding of the relationship between Trust and the other factors like civic involvement, reciprocity, networking activities within a local community. And the local community is categorized into 5 types such as metropolitan cities with the local residents of 500,000 up to and middle-sized cities with less than 500,000 population, autonomous urban districts within upper-level of metropolitan local government, rural basic and urban-rural local governments. This categorization of local government is based on to the population size and urban and rural boundaries. Anyhow, this research survey focused primarily on the relations an actor maintains with other actors in a local community, the structure of relations among actors within a collective activities and involvement in local politics, both types of linkages and networking tools.The results of the survey on the measuring social capital factors existing within the Korean local government community reveal some characteristics in the followings. First of all, the survey identified a wide range of determinants that have been linked to social capital including history and culture, social structures, family, education, environment, mobility, economics, social class, civil society, consumption, values, networks, associations, political society, institutions, policy, and social norms at various levels. Clearly the factors listed here play an important role in determining the characteristics of the social capital structure however the causal factors and functional relationships are largely unknown. Specifically within Korean local society, the main actors, especially local people, manifest negative opinions in involving into the ongoing issues inside local government, which shows in turn to some degree of distrust of local residents to the local government where they live in.In concluding, the research suggest that the concrete ways of enhancing social capital boosting social cohesion within local government are to help local actors foster utmost self-confident capability and organize networked governance operational system in the community activities. The meaning of the real implementation by way of governance-networked process puts here more emphasis on the local government’s liberal decision-making will than on hierarchical, top-down and unilateral procedures, in exerting their programs for local residents and in inviting them to participate and voluntarily involve in its affairs directly related to forming social cohesion and trust among the members of local society.

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