지방자치단체 자체평가제도의 정착을 위한 기초연구

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서지정보

발행기관 : 한국지방행정연구원 수록지정보 : 한국지방행정연구원 기본연구과제 / 2004권
저자명 : 박희정 , 박해육 , 이병기 , 김건위 , 이혜영

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한국어 초록

우리나라 지방자치단체의 평가제도는 「정부업무등의평가에관한기본법」에 의해 시행되고 있는 합동평가와 자체평가가 대표적이다. 평가유형에 따르면 합동평가는 외부평가(중앙정부가 지방자치단체를 평가)이고 자체평가는 내부평가(지방자치단체가 주요업무를 자체적으로 평가)이다. 그리고 합동평가는 국정통합성을 확보할 목적으로 지방자치단체가 시행하는 국가위임사무, 국고보조사업, 국가주요시책을 대상으로 행정자치부(합동평가위원회)가 평가를 실시하고 있다. 반면에 자체평가는 행정효율성과 책임성을 확보할 목적으로 자체적으로 선정한 업무의 추진내용, 집행성과, 기관역량 등에 대해 해당 자치단체가 스스로 평가하는 제도이다. 따라서 합동평가는 국가적 우선순위(national focus)에, 자체평가는 지방적 우선 순위(local focus)에 관심을 가진다.우리나라는 참여정부의 출범과 함께 혁신적인 지방분권정책이 추진되고 있다. 그리고 분권화에 따른 지방자치단체의 자율성 강화는 그 견제장치로서 시민통제와 내부통제의 강화를 요구하고 있다. 이러한 가운데 지방자치 단체 자체평가제도는 시민통제와 내부통제의 실효성을 제고할 수 있는 수단으로 크게 관심을 받고 있다. 자체평가를 통해 지방자치단체의 행정성과에 대한 정확한 정보가 주민들에게 제공되면 지방선거, 주민감사청구권, 주민소환제도 등 시민통제 수단들이 효과적으로 작동할 수 있을 것이다. 아울러 자체평가를 통해 지방자치단체를 학습조직화 함으로써 경쟁력 있는 조직으로 거듭나게 할 수 있다.이러한 기대에 부응하기 위해서는 새롭게 도입된 자체평가제도의 정착·발전이 반드시 필요하다. 2002년 이전에 시행되었던 진도관리 및 업무량평가 위주의 심사분석제도로는 내부적 효율성뿐만 아니라 외부적 책임성을 확보하는 데 한계가 있었다. 새로운 자체평가제도는 지방자치단체가 추진하는 주요 업무(사업, 시책, 서비스 등)가 주민과 지역에 어떠한 결과를 초래했는지에 초점을 맞추는 ‘성과평가’를 그 근간으로 한다. 한마디로 고객지향적, 결과지향적 평가시스템인 것이다.그러나 자체평가제도를 도입하여 실시한지 2년째인 올 해의 실태조사 결과를 보면 자체평가제도의 정착·발전이 만만한 과제가 아니라는 것을 알 수 있다. 그 결과를 요약하면 다음과 같다.1) 전체 자치단체의 93%가 자체평가 관련규칙을 제정하였고, 82%가 자체평가위원회를 구성하여 자체평가 실시를 위한 기반은 어느 정도갖추고 있다2) 그러나 실제 행정자치부 지침에 의해 성과평가형 자체평가를 실시하는 자치단체는 전체의 78%에 머물고 그마저도 대부분 서면평가 및 산출지표 위주의 평가에 그치고 있다. 아직 지난 10여 년간 실시해 왔던 심사분석제도의 틀에서 벗어나지 못하고 있다는 증거다.3) 더욱 우려스러운 것은 자체평가를 실시해 놓고도 그 결과를 주민들에게 공표하고 있는 지방자치단체는 전체의 52.8%, 보고회를 개최한 자치단체는 47%에 머물고 있어 자체평가 결과의 활용이 저조하다는 것이다. 많은 자원을 투입하여 실시한 자체평가 결과를 제대로 활용하지 못하고 있다는 것은 엄청난 행정낭비가 아닐 수 없다.이러한 문제 인식하에서 본 연구에서는 문헌연구, 서베이, 워크숍 등을 거쳐 보다 발전적인 자체평가모형을 제시해 보았다. 평가목적, 평가주체, 평가내용, 평가방법, 평가결과 활용의 측면에서 자체평가모형의 구성요소를 철저하게 점검해 보았다. 그 결과 다음과 같은 연구결과가 제시되었다.1) 현재 평가기본법에는 자체평가의 목적이 제대로 명시되어 있지 못하다. 지방자치단체 자체평가의 목적이 ‘내부적으로 행정효율성을 도모하고 외부적으로 주민에 대한 책임성을 확보’하는 것으로 평가기본법에 명기되어야 한다.2) 현재 평가주체인 ‘자체평가위원회’의 구성 및 운영방법에 문제가 있다. 위원 구성시 주민대표와 서비스이용자 대표의 참여를 제도화하여야 한다. 그리고 위원들의 역할도 단지 계획이나 평가결과의 심의에서 벗어나 성과측정 및 검증작업에 직접 참여할 수 있도록 그 범위를 확대하여야 한다.3) 평가내용이나 방법 면에서는 ‘심사평가’, ‘성과평가’, ‘기관평가’를 종합적으로 검토한 결과 ‘성과평가’가 가장 바람직한 자체평가모형으로 파악되었다. 따라서 평가대상은 지방자치단체의 주요업무(사업, 시책, 서비스 등)로 하되 해당 업무의 최종 결과(results)를 평가하는 방식으로 평가방법론이 개발되어 전 자치단체로 보급될 필요가 있다. 본 연구에서는 성과지표 개발, 성과 측정, 성과보고서 작성 등 전 과정에 대한 구체적인 절차와 방법을 제시하였다(제5장 2절 참조). 그리고 표본 자치단체를 선정하여 공통지표를 개발하고 각 지방자치단체들이 이를 활용하여 자체평가를 수행할 수 있는 방법도 제시해 보았다(제5장 3절 참조).4) 평가결과의 활용 면에서는 앞으로 평가결과를 정책개선 즉, 행정효율성 제고를 위해 적극 활용할 필요성이 제기됨과 함께 다른 자치단체들이 우수사례를 벤치마킹할 수 있는 기회를 확대하여야 할 필요가 있는 것으로 나타났다.이상의 ‘성과평가형’ 자체평가가 지방자치단체에 정착하고 활성화되기 위해서는 몇 가지 전제조건의 해결과 함께 평가인프라 구축, 제도적 정비가 뒤따라야 한다. 그 주요 내용은 다음과 같다.1) 자체평가가 성공적으로 정착하기 위해서는 자치단체장의 관심과 지원이 선행되어야 하고 평가 전담조직, 평가인력 확충, 전문성 제고 등을 통한 평가역량이 뒷받침되어야 한다.2) 그리고 자체평가의 효율적 추진을 위한 평가인프라 구축은 평가전문 교육시스템 구축과 자체평가정보시스템 구축이 가장 중요한 것으로 파악되었다. 특히 자체평가정보시스템 구축은 서류 위주의 평가시스템에서 탈피해 평가업무를 효율화하고 평가정보를 축적·관리·공유할 수 있게 함으로써 평가의 질을 한 단계 높이는 데 기여할 것이다.3) 그 밖에 자체평가의 정체성 확보를 위한 ‘성과평가’로의 명칭변경이나 평가목적의 명문화, 그리고 자체평가를 핵심적인 성과관리도구로 발전시키기 위한 평가환류시스템 구축과 여타 성과관리기구와의 연계방안도 법·제도적 개선을 통해 추진할 과제들이다.4) 마지막으로 외부평가인 합동평가와 내부평가인 자체평가를 통합하는 새로운 지방자치단체 평가시스템으로서 PartCom시스템의 도입이 장기적으로 검토될 필요성이 있는 것으로 판단된다.결론적으로 내부로부터의 자발적 개선과 주민에 대한 책임성 확보장치로서 ‘자체평가’제도의 정착·발전은 시대적 과제이고 지방자치단체에 자체평가제도가 제대로 뿌리가 내릴 수 있도록 중앙정부는 부단한 관심과 지원을 아끼지 말아야 할 것이다.

영어 초록

The Basic Law on Government Process Evaluation has an obligatory phrase stating that the self-evaluation of the local government should be undertaken in the following manner: “The chief executive of the local government (Article 8)” “evaluates the process, and performance of independently chosen tasks along with the capacity of the organization pursuing this task. (Article 2 Clause 5).” Also in the supplementary provision of the enforcement ordinance in the organic law on evaluation, Article 2 states that the Screening Evaluation implemented under the Regulations of Government Screening Evaluation and Coordination should be abolished and replaced with self-evaluation.This report was prepared to search for an appropriate self(internal)-evaluation model for Korea's local governments. For this purpose, comparative analysis among three kinds of internal evaluation models was carried out on the basis of some selection criteria, which covers relevance, user-friendliness, cost requirement, inclusiveness, process, comparative ability, and objectivity. Furthermore, two lines of empirical inquiry has been performed to find out the perception and preference of local government officers.The findings are as follows:1) Local government officers prefer the internal evaluation tool which is objective in measurement, relevant to local circumstances, comprehensive in contents, and easy to use.2) As a result, it is identified that the performance evaluation model was more appropriate for internal evaluation than program analysis or agency evaluation.On the basis of these findings, this study presented a performance management system for local governments as summarized:1) To secure the objectivity and rationality of self-evaluation, a self-evaluation committee is to be established within the organization being evaluated in order to organize the evaluation process.2) The affairs subject to self-evaluation are all operations of the local government, but considering the evaluation capacity of each local government, the local government independently selects an appropriate number of key affairs.3) The process and method of self-evaluation in the local government can be divided into 7 stages. In stage 1, the vision of the local government and the mission of each division, department and office should be set. After setting the vision and mission, in stage 2 the core affairs to be evaluated are selected. In stage 3, performance indicators for each core affair are developed. In this stage, performance indicators should be developed by confirming the objective of each core affair. Stage 5 is the performance measurement stage. Performance measurement includes confirming the data of each core affair of the division or department and assessing the finally confirmed data by applying the performance standard. In stage 6, the person in charge of evaluation (or a member of the self-evaluation committee) collects the evaluation results of each core project and department. Finally in stage 7, the ex post facto measures are implemented. The results of the self-evaluation can be utilized for project management, service management and department management.However, it is said that the local evaluation capacity is too weak to perform the performance evaluation, because of the lack of personnel who takes charge of the evaluation task, and the insufficiency of practitioner's knowledge and skill. Therefore, the evaluation capacity of local governments has to be built up to operate the performance evaluation system. Moreover, some institutional rearrangements are needed for local governments to operate the performance evaluation system. In this report, the detailed strategies to operate the performance evaluation system at the local level are presented.

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