지방분권시대의 국고보조금 개편방안

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서지정보

발행기관 : 한국지방세연구원 수록지정보 : 위탁연구보고서 / 2018권 / 6호
저자명 : 이재원 , 박상수

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한국어 초록

□ 연구목적○ 문재인 정부에서 추진하는 연방제 수준의 재정분권과 국고보조금제도에 대한 정책과제들은 일반적인 중앙정부 재정사업 관리 이상의 차원에서 접근해야 함.- 즉, 정부간 재정관계의 전체적인 구조개편에 따른 새로운 제도 플랫폼 설계가 필요함. 정부는 국정과제 5개년 계획을 통해 지방세 중심 재정분권을 추진하면서 국세와 지방세의 비중을 7:3을 거쳐 6:4까지 개선하는 목표를 제시했음. 국세-지방세의 비중이 7:3으로 개편되면, 2017년 기준으로 약 20조 원 정도의 국세 재원을 지방세로 전환해야 함.- 이와 관련하여 지방세입에서 순증과 이전재정 축소를 통한 재원중립의 규모 혹은 비중을 조정해야 함. 2018년 예산 기준으로 46조원 수준의 중앙정부 국고보조사업과 국고보조금관리제도들에 대한 대폭 개편이 예상됨.국고보조금제도의 운용구조는 80년대 중반에 형성된 것임. 국세-지방세 구조개편 논의와 별개로 정부간 재정관계의 - 재정립 차원에서 국고보조금 운영제도의 개편이 필요함.○ 본 과제에서는 문재인 정부의 핵심 국정과제인 연방제 수준의 분권국가를 위한 국고보조금제도의 개편과제를 모색하였음.- 첫째, 정부가 국회에 제출하였던 개헌안에 규정되어 있는 지방자치 혹은 지방재정관련 규정과 연계되는 국고보조금제도의 개편 함의들을 분석했음.- 둘째, 정부간 재정관계 재정립을 위한 국고보조금제도의 개편의 핵심 영역들을 식별하고 부문별 이론적 전제 혹은 맥락을 정리했음.- 셋째, 국고보조사업이 중앙정부 다섯 개 부처에 집중되어 있다는 점을 고려하여, 해당부처의 국고보조사업의 지방이양을 추진할 때 고려해야할 쟁점들을 분석했음.- 마지막으로 연방제 수준의 재정분권을 위한 국고보조금제도의 개편과제를 제안하였음.□ 주요내용○ 연방제 수준 재정분권의 의미- 지방분권에 대한 사회적 합의와 정당성 기반이 취약한 상태에서 문재인 정부는 핵심 국정과제로 연방제 수준의 분권을 주창하였음. 촛불시민혁명은 과거의 민주화 운동과 다른 맥락에서 한국사회의 전체적인 변화를 요구하고 있음.- 최근 정부가 국회에 제출한 개헌안에서 지방자치와 분권에 대한 규정은 현행 헌법에서 규정되어 있는 두 개의 조문 수준을 훨씬 넘어섬. 분권개혁 과제의 기조는 취약한 지방재정에 대한 부분 보충에 그쳤던 과거의 분권이 아님. ‘연방제 수준’, ‘지방세 중심’, ‘제2국무회의’, ‘분권개헌’의 주제어는 정부간 재정관계의 기본 구조 개편에 대한 것임.- 경제적 효율성이나 정치적 민주성의 두 가지 관점에서 ‘분권’은 규범적으로 그리고 이론적으로 ‘바람직’한 것으로 정리됨. 형식은 다양해도 주요 국가들의 추세에서도 분권화가 일반적이다. 분권화는 국가의 효율성이나 경쟁력 강화를 위한 수단임.○ 2005년 국고보조사업의 지방이양 : 과거 사례의 경험- 재정분권에 대해 지방의 비판적인 혹은 회의적 시각이 적지 않음. 그 이유를 2005년도 지방이양의 부정적 재정영향에서 찾을 수 있음. 당시 행정분권의 접근이 지배적이었으며 ‘재정’에 대한 고려는 충분하지 않았음. 결과적으로 지방은 사무이양에 따라 일은 많이 수행하지만 재정 손실이 발생하는 부작용이 발생했음.- 정부간 재정기능과 재정분권 등의 구조적 특성을 고려하지 않고, 행정사무단위의 관점에서 개별 국고보조사업의 지방이양을 추진하면 2005년도의 지방재원 징발 부작용이 다시 발생할 수 있음. 분권형 국고보조금제도 개편에서는 당시의 쟁점들이 전제되어야 함.○ 지방세 중심 재정분권과 정부간 재정관계 개편 접근- 문재인 정부의 국정과제인 국세-지방세 비중구조의 7:3 개편을 위해서는 20조원 정도의 국세를 축소하고 지방세로 이양해야 함. 이는 지방세 중심의 재정분권을 추진하는 것임. 국세의 지방세 이양과 함께 지방재정의 사회 경제적 역할이 상대적으로 강화되는 방향으로 정부간 재정관계의 개편이 수반될 것으로 전망됨.- 20조원의 지방세 확충에서 재정순증 규모가 결정되면 나머지는 금액에 대해서는 중앙재정 기능의 축소와 지방재정 기능 확대 개편이 필요함. 이와 관련하여 세 가지 세부 개편과제가 추진되어야 함. 첫째, 지방교부세 규모 축소에 따른 지자체 재원보장 및 격차 조정 개편. 둘째, 교육재정교부금 규모 축소에 따른 중앙과 지방간 교육재정 기능 개편. 셋째, 국고보조사업의 지방이양 혹은 국고보조사업별 보조금 지원 규모 개편 등임.○ 중앙정부 부처별 국고보조사업의 현황과 특성- 기획재정부 균특회계 지역자율계정사업에서 국고보조금은 소규모 영세 보조사업들을 중심으로 세입관리형 포괄보조의 방식으로 운영되고 있음.· 2017년도 총사업비는 11.2조원이며 17개 중앙정부 각 부처청에서 기획재정부로부터 사업관리를 위탁받아 운영하고 있음. 이에 따라 해당 사업에 대한 재정책임성과 효율적 관리 문제가 누적되어 있음.· 균특회계 지역자율계정사업은 지방이양의 우선 고려 대상임. 세입재원을 지자체별로 총량 배분하고 개별 사업들은 지자체에서 예산을 편성하기 때문에 지방이양을 추진해도 재정관리에서 쟁점은 크지 않음. 다만, 농림수산 및 국토교통분야의 균특회계 사업에는 낙후지역에 대한 보조사업이 많음. 이에 따라 균특회계의 지방이양 이후 지자체의 재정 및 사업관리 역량에 따라 지역불균형 쟁점이 발생하지 않도록 주의해야 함.- 보건복지부의 국고보조금은 전체 중앙부처 국고보조금의 절반이상을 차지하며, 부처 복지서비스 대부분이 국고보조방식으로 운영됨.· 중앙정부의 법률에 기초하여 전국 표준적으로 집행되는 의무적 기초복지보조사업에서는 지방재원의 징발문제가 심각함. 지자체에 복지재정부담이 확대되면서 재정경직성과 자체사업예산에 대한 재원배정 왜곡 등의 비효율성과 재정집권성 문제가 누적되고 있음. 특히 자치구의 세출에서 복지보조사업비의 비중이 절대적으로 높음.· 복지보조금제도 개편은 정부간 재정관계 개편의 구조적 틀 속에서 접근해야 함. 현금급여의 기초복지는 국가사무로 전환하여 중앙정부가 재정부담을 전담하고 보육지원과 지방다양성이 필요한 사회서비스의 특정 부문을 지방에 포괄적으로 이양하는 정부간 재정사업 빅딜이 필요함.· 개별 보조사업에 대해 복지특성과 지자체 재량특성을 기준으로 기준보조율체계를 전체적으로 정비하고, 지자체 재정여건과 복지지출수요를 고려한 차등보조율제도에 대한 재검토가 필요함.- 환경부의 예산사업에서 지자체에 보조금으로 이전되는 예산은 4.3조원으로 부처 전체 예산의 76.2%를 차지함.· 환경부 국고보조사업은 116개(2017년)이며 수환경 분야 보조사업이 절대적으로 많은 70개 사업임. 사업내역 단위에서는 대규모 특정 사업에 재원이 집중되어 있음. 1천억원 이상의 국비가 지원되는 대규모 보조사업이 12개인데, 관련 국비는 3.1조원으로 전체 72.8%를 차지함.· 재정규모 기준으로, 정부간 재정관계에서 상하수도 부문의 국고보조사업의 쟁점이 상당함. 중앙정부의 환경정책에서 상수도와 하수도 시설 확충의 사업 관리 보다는 수환경정책의 전체 정책 틀에서 해당 사업의 운영체계를 전체적으로 정비할 필요가 있음.· 환경부 소관 국고보조사업의 숫자 규모 기준에서는 수계관리기금의 보조사업이 주목받음. 물이용부담금의 재원 성격과 수계관리기금 보조사업이 일치하지 않는 사업들이 다수 있다는 쟁점도 있음. 환경관리의 중요성이 지속적으로 강조되는 정책환경의 변화에 부합할 수 있게 환경분야 보조사업에서 정부간 재정관계의 재정립이 요구되고 있음.- 국토교통부의 145개 국고보조사업에서 국비 규모는 2017년 기준으로 3.9조원임. 부처의 재정사업에서 국비보조사업의 쟁점은 상대적으로 크지 않은 편임.· 국토교통부의 재정기능에서는 지방재정 기능과 중복되는 분야가 많지만 정부간 재정관계가 체계적으로 정립되지 않은 편임.· 최근에는 보건복지부에서 운영하였던 기초생활보장급여 가운데 주거급여 사업이 국토교통부로 이관되면서 주거복지부문에서 부처의 역할이 강화되었음. 그런데, 기존의 부처 사업들이 건설 투자와 관련된 것으로 경상적인 주거서비스 관리 분야에 대해 지자체와 의미 있는 수준의 기능관계를 정립하지는 않았음.· 국토교통부의 재정기능에서 중앙과 지방간의 관계 개편을 모색할 필요가 있는 쟁점은 세 가지임. 첫째, 균특회계 지역지원계정의 도로사업의 보조방식, 둘째, 대도시지하철·전철 그리고 대중교통시설 관련 보조사업의 지방이양. 셋째, 주거복지정책에서 정부간 재정관계 등임.- 문화체육관광부의 2017년 예산은 5.7조원이며 전체 29.8%인 1.7조원이 국고보조사업으로 지방에 이전됨. 국고보조사업은 90개이며 다양한 형태의 회계에서 지방이전이 진행됨.· 문화체육관광부 국고보조사업에서 국비 1천억원 이상의 대형 보조사업이 6개에 불과함. 전체적으로 낮은 보조율과 소규모 영세사업으로 구성되어 있기 때문에 사업관리에서 비용-효과성 쟁점이 발생할 수 있음.· 부처의 국고보조사업은 지자체에서 유치를 선호하는 경우가 많고 규모가 크지 않기 때문에 정부간 재정관계에서 특별한 쟁점이 제기되지는 않음. 하지만 현행 국고보조사업의 재정특성을 고려하면 기준보조율체계의 정비, 보조사업의 재정적 지속가능성쟁점, 균특회계 사업운영방식의 적절성, 경상예산의 낮은 실효보조율 등에서 분권형 정부간 문화재정관계의 정립 과제들이 제기됨.- 농림축산식품부의 2017년도 당초예산은 14.5조원이며 국고보조사업을 통해 지방으로 이전되는 국비 규모는 4.0조원으로 전체 예산의 27.6%임.· 농림부 보조사업은 일반회계 사업이 없고 농특회계를 비롯하여 9개의 특별회계와 기금 사업으로 구성되어 되어 있음. 92개 보조사업 가운데 농특회계사업이 40개로 가장 많고, 다음으로 축산발전기금 사업이 15개로 많은 편임.· 농림축산 분야의 재정사업들은 중앙정부 중심으로 운영되며 다른 부처 사업들과 비교할 때 상대적으로 높은 기준보조율을 적용하고 있음. 농업과 농촌에 대한 투자는 산업과 지역 두 가지 측면에서 모두 상대적으로 취약하다는 전제가 설정되어 있음. 그런데, 연방제 수준의 분권체계를 정립할 경우 농정분야에 설정된 전통적인 취약성에 대한 전제가 현실적으로 여전히 유효한 것인지 확인할 필요가 있음.· 농림축산식품부의 정부간 재정관계 개편에서는 고려할 사항은 첫째, 재정기능을 농업, 농촌, 농민으로 구분할 때 정부간 기능분담 구조. 둘째, 균특회계 지역자율계정의 일반농산어촌개발 사업의 지방이양과 농림부 조직 및 인력개편. 셋째, 국고보조사업의 지방이양시 농촌 지자체의 관리역량 강화 쟁점. 넷째, 농림분야 기준보조율 정비 등임.□ 결론○ 문재인 정부의 핵심 국정과제인 연방제 수준의 분권화에 대한 정책 가치와 지향은 촛불시민혁명의 시대정신을 반영한 것으로 기존의 지방분권 정책과 비교할 때 시대 그리고 가치 기반에서 구조적인 차이가 있음.○ 분권에 대한 비판적 혹은 냉소적 사회 분위기와 불신을 극복하기 위해서는 ‘제대로된 자치와 실질적인 의미와 성과를 가진 분권국가’를 만들어야 함. 분권국가를 만들기 위한 새로운 이론과 대안적인 정책수단은 결과적으로 집권체제를 강화시켰던 과거 수단들과 명확히 구분되어야 함. 정부간 재정관계에서 기존의 플랫폼을 넘어서는 ‘차세대 플랫폼’을 만들어야 함.○ 문재인 정부의 국정과제인 국세-지방세의 7:3 구조개편과정에서 국고보조사업의 지방이양이 대규모 수준에서 추진될 가능성이 높음. 개별 사업단위로 지방이양을 추진하기 보다는 중앙과 지방이 모두 동등하게 참여하는 정부간 재정관계의 전체틀 속에서 구조개편이 필요함.○ 국고보조금제도는 전체로서는 지방세입 영역이지만 구체적으로는 개별 사업의 영역이다. 국세 지방세 비중 조정과정에서 종속변수로서 국고보조금의 전체 수치조정으로 제도개편을 접근해서는 곤란함. 정부간 재정기능의 구조적 측면에서 중앙과 지방간 수평적 성과관리 파트너십의 관점에서 구조적 개편접근이 필요함. 구체적으로 중앙부처별 정부간 재정관계의 접근, 복지보조사업에서 정부간 재정빅딜, 기준보조율체계의 종합정비, 그리고 제도개편에서 중앙과 지방이 상시 협의할 수 있는 신뢰의 제도화 등이 중요함.

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