post-NPM 시대의 정부조직진단의 전략 및 활성화 방안에 관한 연구

최초 등록일
2019.03.06
최종 저작일
2019.03
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서지정보

발행기관 : 한국행정연구원 수록지정보 : 기본연구과제 / 2018권
저자명 : 김윤권 ( Kim Yunkwon )

한국어 초록

1. 연구배경 및 접근 틀□ 신공공관리(NPM) 관점 정부조직진단의 한계를 극복할 후기신공공관리 (post-NPM) 관점의 정부조직진단 연구 문제의식○ NPM 관점의 조직진단의 공과- 전통행정의 경직성과 비효율성을 극복하기 위해 등장한 NPM 관점의 조직진단은 효율성과 고객지향성 및 책임성에 기여- 그러나 기업적 가치와 수단이 강조된 NPM 관점의 조직진단은 공공성 약화, 칸막이 심화, 난제 해결의 어려움 등의 문제 낳음○ post-NPM의 핵심가치를 반영한 조직진단 전략 및 활성화 필요- NPM 관점 조직진단의 장점을 계승·발전시키되, 그 취약성을 극복하기 위한 대안으로 post-NPM의 핵심 가치인 공공성 재강조, 정보공개, 참여, 협업, 난제 해결이 반영된 조직진단 연구 필요□ 연구목적○ NPM의 장점을 계승하고 post-NPM의 핵심 가치(공공성 재강조, 정보공개, 참여, 협업, 난제 해결)를 반영한 정부조직진단의 모형과 모듈을 새롭게 설계하여, 문제해결 및 행정서비스 수준을 높이는 정부운영 및 정부조직관리를 뒷받침하기 위한 목적임- 세부 목적: 정부조직진단 모형 재설계 및 모듈 재구성, 진단 전략 및 활성화 방안, 관련 「행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙」 개정안 제시□ 연구 방법론○ 개별심층인터뷰를 통한 타당성, 적절성, 연계성 도출- 조직진단 관련 국내외 문헌연구 및 사례연구- 개별심층인터뷰 1차(10명), 2차(32명)를 수행하여 post-NPM의 핵심 가치를 반영한 정부조직진단 모형 및 모듈의 필요성·타당성·적절성·연계성 관련 의견수렴, 조직진단의 전략 및 활성화 방안 모색2. 이론적 배경□ 정부조직진단은 정부운영 및 정부조직관리 뒷받침○ 정부운영 논리(logic)와의 연계성- 국내외 환경 변화 → 행정수요 및 난제(or 문제) → 정부기능 재조정→ 정부조직 재설계 → 인력재배치 → 행정자원 및 정책수단 활용- 정부조직관리는 정부운영 및 정부조직관리를 뒷받침함○ 난제와 행정수요 및 정부서비스 해결 방식의 변화- 환경변화, 특히 4차 산업혁명 시대 지능정보기술(IoT, Cloud, Big data, Mobile 등)의 급속한 발전에 따른 난제, 행정수요 및 정부서비스를 해결할 정부운영 및 정부조직관리 변화○ 정부운영의 패러다임 변화- 정부운영은 전통행정(1980년대 전) → NPM(1980년대∼2005/8년)→ post-NPM(2008년 이후)으로 서로 중첩적으로 변함○ NPM과 post-NPM 간 가치 구분 및 정부조직관리 관점- 학자에 따라 견해가 다양하지만 NPM의 핵심 가치는 경쟁, 효율성, 생산성, 고객서비스 등에 초점을 둔 반면, post-NPM의 핵심 가치는 공공성 재강조, 정보공개, 참여, 협업, 난제 해결 등을 제시(Dunleavy et al., 2005; Denhardt & Denhardt, 2007; Benington, 2011; Kelly & Muers, 2002; Greave, 2010; Lægreid, 2013b; Drechsler & Randma-Liiv, 2014 등)- post-NPM의 핵심 가치를 반영한 정부조직진단의 핵심 요소로는 정보공개 및 참여지향 진단, 칸막이 해소 및 협업지향 진단, 교차기능적 조직설계 지향 진단을 제시할 수 있음○ 본 연구의 조직진단 정의- post-NPM 시대의 정부운영과 조직관리를 뒷받침하는 (정부)조직 진단이란, “국내외 행정환경의 변화에 따른 난제와 행정수요를 해결 할 다수조직(행위자들) 관련 미션, 전략, 기능, 업무의 현상태를 진단하여 문제를 개선하거나 바람직한 조직을 개선하기 위해서 다수조직(행위자들)이 직면한 다양한 쟁점(환경, 수요, 난제, 프로세스, 칸막이, 협업, 기능, 조직, 인적자원, 문화행태, 성과관리, 지식관리, 변화관리)을 분석하고 진단하는 것”3. 조직진단 유사 사례분석□ 주요국 조직진단 사례분석○ 영미권 사례- 미국 사례는 난제관리를 위한 협업 역량의 진단에 중점- 영국 사례는 플랫폼 정부로의 전환에서 정부가 시민과 산업과의 상호작용을 재정의 하기 위한 진단에 초점○ EU권 사례- 독일 사례는 조직진단을 조직변화와 조직혁신의 개념과 연계시킴- 프랑스 사례는 공공혁신에 직면한 문제를 해결하기 위한 가치와 방법을 찾기 위해 진단함○ 아시아 및 오세아니아권 사례- 일본 사례는 우리나라와 유사한 목적으로 수행되며, 조직의 정원분석, 조직구조와 계층별 업무, 직원의식 조사, 업무수행 등을 진단하여 조직개편에 활용하기 위함- 호주는 공공서비스 혁신을 위해 칸막이를 제거하고 관료의 저항을 극복하기 위한 방안으로 진단을 수행함□ 민간부문 조직진단 사례분석○ 글로벌 기업(해외)의 조직진단 사례- Accenture는 분석운영모형을 사용하여 조직 유형에 따른 진단수행 조직을 어떻게 운영할지에 관한 진단모형 제시- Sony는 소니의 몰락과 부활에 주목하여 조직문화 변화가 구조적 변화를 할 수 있다는 점을 진단함- Nutrimental SA는 조직의 부정적인 측면이 아니라 긍정적인 측면에 초점을 둔 진단으로 조직과 리더십의 변화를 이끌어냄○ 글로벌 기업(국내)의 조직진단 사례- 삼성전자는 경영실적에 따른 감사와 미래전략 수립 차원- 현대자동차는 글로벌 경영위기의 원인을 규명하는 차원- McKinsey&Company는 한국 기업의 조직건강도(방향성, 책임소재, 조율 및 통제, 리더십, 혁신 및 학습, 역량 등) 진단 차원□ 우리나라 공공부문의 조직진단 사례분석○ 중앙부처 차원의 조직진단 사례: 국민권익위원회- 조직통합 후, 고충처리, 반부패, 행정심판, 제도개선 기능 간 상호 상승작용을 통하여 업무의 효율성·전문성·효과성 진단○ 지방자치단체 차원의 조직진단 사례: 대전시- 외부환경진단, 기구진단, 인력진단, 기능진단, 인력재배치진단을 수행한 전형적인 NPM적 진단○ 공공기관 차원의 조직진단 사례: 한국도로공사- 개별 조직의 효율성에 초점을 둔 진단으로, 조직간 문제는 결국 칸막이 제거, 난제 해결, 협업적 진단이 필요한 함의가 제시된 진단4. post-NPM 관점의 정부조직진단 재설계□ post-NPM 관점의 조직진단 모형 재설계○ 조직진단 관련 선행연구, 사례분석, 개별심층인터뷰 결과 모형 재설계- 정부조직진단 관련 이론과 선행연구, 그리고 실태분석을 통해서 도출한 관점과 내용을 토대로 정부진단의 주요 쟁점을 중심으로 전문가(교수, 전·현직 공무원, 국책연구원 박사, 컨설팅 전문가 등)를 대상으로 개별심층면접을 수행(1차 10명, 2차 32명)- NPM 관점이라 할 수 있는 2006년 정부조직진단의 모형을 post-NPM 관점의 정부조직진단 모형으로 개선하려는 취지의 필요성과 내용의 타당성, 적절성, 연계성에 관한 검토 의견, 그리고 post-NPM 관점의 핵심 가치가 반영된 모형을 재설계□ post-NPM 관점의 조직진단 모듈 재구성○ post-NPM 관점의 조직진단 모듈 구성 과정- 이론과 선행연구, 실태분석을 통해서 도출한 관점 및 내용을 토대로 정부조직진단의 주요 쟁점을 중심으로 수행한 개별심층인터뷰 결과를 통해 모듈을 재구성5. post-NPM 관점의 정부조직진단의 전략 및 활성화 방안□ 거시적 조직진단 단계별 모듈별 전략(요소 및 진단 착안점)○ 환경분석○ 행정수요·난제진단□ 과정적 조직진단 단계별 모듈별 전략(요소 및 진단 착안점)○ 프로세스·칸막이·협업진단○ 교차기능·조직구조진단○ 인적자원진단○ 문화·행태진단□ 관리적 조직진단 단계별 모듈별 전략(요소 및 진단 착안점)○ 성과관리진단○ 변화관리진단○ 지능형 지식관리진단□ post-NPM 관점의 정부조직진단 전략○ post-NPM 관점의 정부조직진단 모듈별 전략□ post-NPM 관점의 정부조직진단 활성화 방안○ 진단 가치: 공공성 및 거버넌스 지향- 공공성 지향 진단: 민간 경영진단과의 보편성과 특수성을 고려한 진단의 가치와 구조, 목적, 법적 절차 등을 활용- 거버넌스 지향 진단: 조직 내외의 다양한 이해관계자 및 거버넌스 행위자 진단 참여○ 진단 목적: 용이한 문제와 난제 해결 및 협력형 문제해결 지향- 용이한 문제: 문제의 난이도에 따른 차별적 접근, 정확한 인과관계, 문제증상 분석, 정보자료 수집 및 분석 등- 난제: 복잡성 이론 중시, 협업과 조정 중시, 협업적 리더십 관건, 유연한 조직 구조와 절차 중시- 협력형 문제해결 지향: 진단 참여자 및 이해관계자 대상 간의 진단 목적, 절차, 방법, 활용 등을 조율○ 진단 수단: 진단 모듈간 연계 활용 및 지능정보기술 활용- 진단 모듈간 연계 활용: 거시적 조직관리 모듈, 과정적 조직관리 모듈, 관리적 조직진단 모듈 간에 서로 유기적으로 연계되는 진단 추진- 지능정보기술(IoT, Big Data, Cloud, Mobile 등)을 활용한 지능형 지식관리진단이 다른 진단 모듈들을 지원할 수 있도록 시스템적으로 구축할 필요. 이를 위한 하부구조로서 기술 트렌드에 걸맞은 ICT 아키텍처의 전략적 활용6. 정책제언□ 이론적 제언○ 정부운영의 논리, 조직발전 등 국내외 행정(학), 경영(학) 흐름과 연계- 정부조직진단은 정부운영의 논리(글로벌 환경 및 국내 환경 변화 → 행정수요 및 난제 변화 → 정부기능 재조정 → 정부조직 재설계 → 인력재배치 그리고 예산, 법령, 정보기술 등의 행정자원과 정책수단의 최적화)와 연계·이해하고 접근할 필요- 동시에 조직발전(Organization Development) 등 국내외 행정(학) 및 경영(학) 등의 이론 흐름에 주목할 필요□ 실무적 제언○ 조직 리더와 실무자 역할 중요- 조직 리더의 변화와 개혁에 대한 의지와 몰입은 조직진단의 관건이며, 조직진단의 관리에 대한 가치, 방향, 전략, 인프라 구축 등 제반 여건을 조성해야 함- 조직진단 실무자는 체계적·객관적·결과지향적 조사 역할을 수행하고, 진단의 과정, 모형, 방법론을 구사할 수 있는 전문지식과 경험을 구비할 필요□ 제도적 제언○ 「행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙」에 조직진단 관련 조항 신설- 본 통칙 제5조(기능의 배분과 정원의 배정) 그리고 제6조(행정기관의 설치), 제26조의 2(기구개편 및 정원조정에 따른 초과현원의 재배치)에서 조직진단 관련 규정 신설 필요- 제5조, 제6조, 제26조의 2에서 해당 조문의 의도를 충실히 구현하기 위해 “기구개편 및 정원조정을 수행하기 전에 합리적이고 과학적인 조직진단을 수행하여 이를 토대로 기구개편 및 정원조정을 한다” 와 같은 조직진단 관련 조항을 산입하는 방안- 매년 행정안전부가 내놓는 「정부조직관리지침」에 조직진단 관련 진단 모듈의 취지, 요소 전략을 활용할 필요성 제기□ 정책적 제언○ 제3종 오류를 막기 위한 정책진단 제안- 정책 자체의 소망성과 실현가능성이 취약하여 실패한 것을 정부운영, 정부조직관리, 조직진단이 잘못한 것으로 판단하는 오류- 제3종 오류를 막기 위해서 조직진단에 앞서 소망성과 실현가능성에 관한 정책진단을 제안함7. 기대효과□ 정책적 활용○ 정부운영 및 정부조직관리를 뒷받침- 2018년 행정안전부 조직관리지침에 제시되듯, 정부조직진단은 성과기반 조직관리 강화, 기능수행체계 효율성 제고, 소통·협력을 촉진하는 조직설계 등에서 직접적으로 활용할 수 있음- 특히, post-NPM의 핵심 가치인 공공성 재강조, 정보공개, 참여, 협업, 난제 해결이 투영된 본 연구의 진단 모형과 모듈별 진단 전략 및 활성화 방안은 정부운영 및 정부조직관리를 뒷받침할 수 있음○ 정부조직 관련 법령 등의 개선에 활용 가능- 정부조직 관련 「정부조직법」, 「행정기관의 조직과 정원에 관한 통칙」의 제5조, 제6조, 제26조의 2 등에 조직진단 관련 규정 신설 제안- 연도마다 제시되는 행정안전부의 「정부조직관리지침」의 논리적 근거로 활용 가능□ 이론적 기여○ 정부운영 및 정부조직관리를 뒷받침할 정부조직진단 논리 체계화- 전통행정 → NPM → post-NPM으로 진화되는 정부운영 패러다임에 부합하는 정부조직진단 논리 체계화- post-NPM의 핵심 가치(공공성 재강조, 정보공개, 참여, 협업, 난제해결)를 반영한 정부조직진단 모형 재설계 및 모듈 재구성- post-NPM 관점의 정부조직진단 모듈의 취지, 진단 요소, 진단 전략, 진단 활성화 제시로 정부조직진단의 이론과 실제에 기여

영어 초록

As the global environment changes, numerous challenging problems arise in every sector. To resolve these problems and complex policies, and to satisfy public administration needs, it is critical to ensure congruence on government operation and government organizational management. To do this, it is very important to pay attention to government organizational diagnosis.The government paradigm has changed from NPM (New Public Management) to post-NPM since 2005(8). The main values of the post-NPM era are reemphasizing public concerns, civic participation, open information, and collaboration to resolving wicked issues. To achieve government operation and government organizational management, government needs constant and proactive organizational diagnosis by reflecting these values. This study aims at ensuring the congruence of government organizational diagnosis according to the government paradigm changes in post-NPM era to resolve wicked issues and meet public administration needs.This study has the following main subjects: first, government operation changes (from NPM to post-NPM), organizational theory logic (global environment changes → public administration needs and policies problems → government functional readjustment → government organizational redesign → HR reallocation → optimizing public administration resources and policy tools) and the core values in post-NPM era were reviewed.Second, this study analyzed the following case studies: ⅰ) government organizational diagnosis of the U.K, U.S, Germany, France, Japan, Australia, and New Zealand; ⅱ) organizational diagnosis of the private sector such as Accenture, Sony, Nutrimental SA, Samsung Group, Samsung Display, and McKinsey&Company; ⅲ) reorganization congruence of the Anti-Corruption & Civil Rights Commission, Daejeon Metropolitan City, Korea Expressway Corporation.Third, this study conducted in-depth interviews for acquiring the perceptions of experts regarding the issues of government organizational diagnosis, such as the necessity, validity, and connectivity of organizational diagnosis and core values of post-NPM, as well as the organizational diagnosis model and modules.Fourth, by conducting these processes, this report reshaped the original organizational diagnosis model and modules into a new model and modules reflected by the core values of post-NPM. Government organization diagnosis models changed from the old models, focused on NPM values, into a new model, reflected by the core values of post-NPM. The new modules are composed of three processes: the macro phase has ⅰ) environment analysis, ⅱ) public administration needs and wicked issues diagnosis; the procedural phase has ⅲ) process-silos-collaboration diagnosis, ⅳ) crossfunction and organizational structure diagnosis, ⅴ) HR diagnosis, ⅵ) culture-behavior analysis; and the managemental phase has ⅶ) performance management diagnosis, ⅷ) change management diagnosis, ⅸ) intelligent knowledge management diagnosis.Fifth, to acquire the strategies of government organizational diagnosis based on post-NPM, each module has specific diagnosis factors, detail diagnosis factors and diagnosis considerations reflected the core values of post-NPM. Each module must have its own key factors for strategies for government organization diagnosis. Additionally, this report proposes activating methods to promote government organizational diagnosis focused on post-NPM as follows: ⅰ) diagnosis value should be directed toward public concerns and governance, ⅱ) diagnosis objects should be directed toward resolving wicked issues by collaborative approaches, ⅲ) diagnosis tools should be connected between modules and utilized intelligence (IoT, Cloud Computing, Big Data, Mobile).

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