질적 성과지표의 대표성 제고방안에 관한 연구

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서지정보

발행기관 : 한국행정연구원 수록지정보 : 기본연구과제 / 2018권
저자명 : 이도석 ( Lee Do Suk ) , 우유동

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한국어 초록

1. 연구배경 및 필요성□ 본 연구는 양적 위주의 성과지표 한계를 극복하고 성과지표의 품질 제고를 위해 질적 성과지표의 대표성 제고 연구를 수행하고, 이를 통해 성과 관리의 효과성 제고에 기여하고자 함○ 중앙행정기관에 대한 성과관리의 타당성 및 신뢰성을 제고하기 위해서는 대표성이 있는 성과지표를 사용 또는 성과측정의 결과가 지표 사용자에게 핵심적인 성과정보제공 필요○ 질적 지표의 객관성 및 신뢰성 문제를 최소화하여 질적 성과지표를 대표할 방안을 제시하고자 함- 질적 지표는 측정결과가 일반적으로 수치화되지 않기에 평가자의 주관이 개입될 가능성이 높다는 기존 연구□ 이러한 취지에서 본 연구의 연구목적 달성을 위하여 이 연구의 흐름 구성을 ‘이론적 논의’→‘연구 분석틀 설계’→‘문제현황파악’→‘분석 및 평가’→‘제고방안도출’로 5단계 구성○ 1단계: 이론적 논의 단계에서는 성과지표에 대한 전반적 이해를 토대로 정성지표에 대표성이 필요한 이유 및 특징 등을 살펴보고 논의○ 2단계: 연구 분석틀 설계에서는 분석기준의 논리를 토대로 질적 성과지표의 대표성을 나타내는 2가지 요소를 기준으로 분석기준을 설정○ 3단계: 문제현황파악 단계에서는 중앙행정기관에서 사용하고 있는 정성지표의 문제점 등을 구체화 하고자 함○ 4단계: 분석 및 평가에서는 분석모형을 토대로 중앙행정기관 및 해외 부처에 도입하여 운영 실태에 대하여 델파이, 사례분석 등을 통하여 분석 평가○ 5단계: 제고방안도출 단계에서는 분석 및 평가에서 보인 결과를 토대로 질적 성과지표의 대표성 방안을 제고하고 운영 활성화에 대한 방안을 수립2. 이론적 논의 및 분석 모형□ (질적 성과지표) 본 연구에서 주관적 성과지표 대신 질적 성과지표로 구분하는 이유는 객관성, 신뢰성 등의 문제 발생으로 인하여 불만이 제기될 수 있는 기존 정성평가 지표에서 이러한 문제들을 포괄적으로 해결할 수 있는 질적인 성과지표의 확대를 위해 구분○ 성과평가 지표의 개발은 측정방법에 따라서도 객관적인 성과지표와 주관적인 성과지표로 구분 가능(Parks, 1984)○ 본 연구에서는 이러한 맥락에서 정성적 평가를 넘어선 포괄적인 의미의 질적 성과지표가 더욱 필요하다는 것을 강조□ 질적 성과지표의 요건을 본 연구에서는 대표성(Poister, 2003)에 있다고 보며, 이러한 대표성을 2가지 차원으로 구분○ 연관성: 관리과제와의 관련정도 및 성과목표와 성과지표사이에서의 관계와 전략목표와 성과지표사이의 관계를 분석할 수 있는 연관성이 우선○ 중요성: 양적 성과지표에서 반영되지 못하는 성과의 질적인 측면을 반영하고 성과 결과에서도 질적인 부분의 반영- <표 2>를 통하여 구체적인 평가기준을 제시함○ <그림 1>의 분석 모형처럼 성과지표 대표성으로부터 성과지표가 개선되어질 수 있도록 개선방안을 도출3. 중앙행정기관 질적 평가지표 실태분석□ 8개 부처별 현행 정성지표 실태의 분석프레임○ 8개 부처의 성과계획서를 바탕으로 2017년과 2018년 정성지표의 변화 내용들을 개략적으로 분석- 분석기준과 분석내용은 <표 3>의 내용을 토대로 분석- <그림 2>에서 보는 것과 같이 2017년과 2018년 경찰청, 중소기업벤처부, 통일부, 행정안전부, 법무부의 성과지표 중 정량지표의 비중은 80% 이상을 차지하고 있음- <그림 3>은 2017년과 2018년 부처의 정성지표 변화· 문체부와 행안부에서 2018년 정성지표 수가 증가· 금융위는 2018년 정성지표가 2017년에 비해 지표 수 감소· 기재부는 2017년 전혀 존재하지 않던 정성지표가 2018년 23개의 정성지표 생성- <그림 4>는 정성지표만의 성격을 분석한 내용(A:투입 B:과정 C:산출 D:결과)· 2017년 금융위의 경우 투입지표가 23개에서 2018년 32개로 증가 하지만 결과지표는 없음· 법무부의 경우 투입·과정·산출지표가 전혀 없었으며 2년동안 결과지표만 존재- <그림 5>는 부처별 만족도 지표 사용을 비교함· 2017년 기재부는 정성지표가 존재하지 않기 때문에 만족도가 존재하지 않지만 2018년 2개의 만족도가 존재· 금융위도 투입지표와 과정지표로만 이루어져 있기 때문에 고객대상으로 하는 만족도 측정이 전혀 존재하질 않음· 문체부의 경우 결과지표만으로 이루어져 있기 때문에 만족도로 정성지표의 성과측정○ <표 4>는 8개 부처수준에서 <표 3>의 분석기준을 이용하여 정성지표의 대표성을 파악하고 개략적으로 설명□ 현행 평가지표의 문제점○ 만족도 비율의 비대성- <그림 6>을 통하여 부처가 사용하고 있는 만족도의 비중을 알 수 있음· 경찰청, 통일부, 문체부의 만족도를 비율은 2018년에도 여전히 증가되고 있음○ 관리목표의 측정과 불일치□ 기획재정부의 사례분석○ 사례선정 이유는 <표 5>에서처럼 2018년 기재부에서는 정성지표 등장하여 선정○ 기재부의 성과지표의 정성지표 등장 원인- 관리과제의 변화(13%), 관리과제의 성과지표 변화(60.9%), 만족도에 대한 지표성격 변화(4.3%), 성과지표 내 만족도 추가항목(4.3%), 측정산식으로 변화(17.4%)에 따라 정성지표 증가○ <그림 6>은 기재부의 대표성 수준 분석한 내용임- 기획재정부의 정성지표에 대한 대표성 확보는 여전히 어려움· 대표성이 강하고 포괄적인 질적 지표들보다는 중간 정도이거나 낮은 수준의 대표성을 가진 지표들이 다수 활용4. 해외 사례 분석□ 캐나다 영국 호주 스웨덴의 부처별 성과지표 실태분석○ 분석기준은 한국의 정성지표 대표성 분석기준과 동일함- 각 국가에서 정량과 정성지표로 구분된 성과지표를 공개하고 있지 않았기 때문에 전체 성과지표에서의 대표성에 대한 수준으로 분석함- 캐나다의 경우 전략목표가 포괄적인 의미· 성과지표가 매우 세분화되어 있지만 거의 정성지표를 찾기 힘듦- 영국의 전략목표는 부처의 기능수행과 유사한 목표이면서 의미는 포괄적· 성과지표 또한 캐나다와 호주에 비해 세분화되어 있지 않지만 정성지표로 사례분석을 사용하여 성과를 측정○ 한국에서의 시사점- 해외 사례와 비교할 때 한국은 정성지표에 대한 접근방법이 다양하지 못함- 한국의 성과지표는 사업의 특성 반영이 부족하며 대표성의 관련성이 우세하게 지배○ <표 8>은 4개국의 부처에서 대표성 수준 분석한 내용임- 캐나다의 정성지표에 대한 대표성 수준이 다른 국가(영국, 호주, 스웨덴)보다 높음5. 질적 성과지표의 보완활용을 위한 전문가 델파이 분석 결과□ 전문가델파이 개요○ 본 연구에서 진행된 전문가 델파이 조사는 질적 성과지표의 대표성에 관하여 보완활용을 도출하기 위하여 관련 전문가들의 의견을 종합하고 수렴하기 위하여 실시- 전문가 델파이 조사는 성과평가 수행경험이 있는 전문가를 대상으로 <표 9>와 같이 진행함□ 1차 델파이 분석 결과 요약○ 1차 델파이 분석기준은 1) 2017년 정성지표가 2018년에도 반영정도 2) 정성지표에 대한 전문가 판단 3) 정성지표 성격에 대한 전문가들의 판단 4) 대표성에 대한 전문가 판단으로 4가지 차원에서 분석함○ 분석결과는 <표 11>로 요약하며, 8개 부처의 성과지표에 대한 대표성 및 2017년 정성지표가 2018년에도 반영된 정도, 현재 부처에서 사용하고 있는 정성지표에 대한 전문가들의 판단, 정성지표 성격에 대한 전문가들의 판단에 대해 총 4 가지 측면에서 전문가들의 의견을 분석함○ <표 12>의 결과로부터 경찰청, 법무부, 문체부, 행안부에서 현재 사용되고 있는 정성지표가 전문가들과 상당한 차이를 보임- 관련성 잘 나타나는 부처는 법무부, 중기부, 경찰청, 금융위· 행안부와 보훈처는 전략목표, 성과목표 등과의 관련성이 잘 나타나지 않는다고 전문가들은 판단- 중요성 요소에서 법무부가 질적인 성과를 잘 반영하여 중요성을 타나내는데 도움을 주고 있지만, 반면 행안부와 금융위에서는 질적인 성과의 중요성을 잘 드러내지 못하고 있다고 전문가들은 판단□ 2차 델파이 분석 결과 요약○ 정성지표 표기에 대해 전문가들과 부처 인력의 의견차이 원인을 <표13>을 통하여 도출○ 정성지표 성격에 대해 전문가들과 부처 실무자의 판단에 차이를 보이는 이유는 <표 14>를 통해 도출○ 정성지표 표기에 대한 전문가 판단의 차이에 대한 원인 및 정성지표 성격표기에서 전문가와의 판단차이에 대한 해결방안을 <표 15>를 통해 도출○ 정성지표 대표성을 높이기 위한 방안을 <표 16>을 통해 도출6. 질적 성과지표의 개선방안□ 질적 성과지표의 제고방안에 대하여 <표 17>로 정리하였듯이 평가지표의 대표성 확보 및 평가지표의 대표성 확보, 평가지표의 활용으로 구분○ 평가지표의 활용- 분야별 질적 성과지표의 대표성을 인정받아 분야별 종사 공무원들에게 보다 많은 자율성을 배분할 수 있음· 공무원의 자율성 인정으로 인하여 분야별 성과관리체계에도 영향을 줄 수 있으며, 또한 분야별 공무원에게 책임감과 전문성을 고취시킬 수 있는 역할에 사용될 수 있음7. 기대효과□ 학술적 기여도○ 정성지표의 대표성에 대한 이론적 논의 활성화- 부처 특성과 부처 사업기능(업무의 특징을 반영한 지표)에 따른 정성지표의 활용 도출○ 여러 연구에서 성과지표가 가져야 할 기본적인 원칙인 대표성이 실현되고 있지 못하고 있음을 보고- 분야별로 질적 성과지표에서 대표성을 확보할 수 있다면 부처의 기능이나 부서의 미션에 중요한 중심 역할을 할 수 있음□ 정책적 기여도○ 성과측정 매뉴얼 개선 방향을 제시 가능성- 기존 성과지표 운영에 대한 실태분석 결과, 정성지표는 부처의 관련 사업과의 연관성보다 질적인 성과의 결과 반영이 부족함으로 이를 보완할 수 있도록 개선 방향을 제시○ 정성지표에 대한 법령 개정 필요- 분야별 질적 성과지표를 통하여 중앙행정기관이 수행하는 미션과 정책이 실질적으로 국민과 매우 밀접하게 연관· 관리과제 실무자 및 전문가(외부기관)을 포함시킨 질적 성과지표 구성도 고려 필요

영어 초록

The purpose of this study was to improve the quality of performance indicators by overcoming the limits of quantitative-oriented performance indicators. In order to accomplish the purpose of this study, the structure of this research was composed of five stages: ‘theoretical discussion,’ ‘design of research analysis framework,’ ‘problem of current condition,’ ‘analysis and evaluation,’ and ‘improvement plan.’In theoretical discussion, the term “qualitative performance indicators” was used, instead of “subjective performance indicators.” The reason for this is to expand the meaning of the term to solve problems such as objectivity and reliability issues in setting performance indicators. In design of research analysis framework, the analysis framework of the study was designed. In order to establish a standard for the analysis of research, correlation and importance were selected as two factors for representing the relevance of qualitative performance indicators. The ‘problem of current condition’ stage was to specify the problems of the qualitative indicators used by the central administrative agencies. In analysis and evaluation, based on the analytical model, this study analyzed the actual qualitative indicators used by central administrative agencies and foreign ministries through the delphi survey. In the last stage, based on the results of the previous stage, relevance of qualitative performance indicators was established, as well as a plan for operation.As a result of the study, the following implications were suggested. Most central agencies have a logical connection in setting out performance goals and management tasks for deriving performance indicators. However, careful analysis of management tasks should be improved in setting up performance indicators that are directly linked to management tasks. In other words, the method to achieve the management task is the performance indicators, but the management task itself has set a task that can not be accomplished by the qualitative indicators, but can be accomplished by the quantitative indicators. Therefore, as the goal increases, the correlation of the qualitative indicators is secured and reflects the relevance of the performance indicators. Additionally, the systematic complement is needed to increase the relevance of qualitative indicators. In other words, the current indicator-based performance evaluation method should be changed, and a multidimensional method of evaluating performance should be introduced.It is important to clarify the role and function of the qualitative indicators in order to ensure the effectiveness of the qualitative indicators in self-evaluation. In order to guarantee effectiveness, the purpose of operating the qualitative indicators should be set clearly and preferentially. If this is decided, it is possible to decide how to define the qualitative indicators, how to construct the evaluation report system, and how to ensure the effectiveness of feedback, in order to secure effectiveness for such evaluation purpose.

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