국고보조사업 운영의 효율성 제고를 위한 정책과제

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서지정보

발행기관 : 한국지방세연구원 수록지정보 : 네트워크포럼 / 2016권
저자명 : 이재원

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지방세입 구조에서 국고보조금을 중심으로한 중앙정부의 재정조정기능이 계속 확대되는 가운데 지방자치단체의 재정관리에서 비효율성 문제들도 많이 제기되고 있다. 이 두 가지 현상을 결합하면 지자체의 국고보조사업 관리에서 재정낭비와 성과책임에 문제가 증대되고 있는 것으로 해석할 수 있다. 언론을 비롯한 사회적 인식은 지자체의 방만한 재정운영과 사업관리 소홀에 초점을 맞추는 경향이 있다. 하지만 국고보조사업을 둘러싼 정치 경제적 요소들을 확인하면 문제의 구조는 좀 더 복잡하다. 지자체 보다는 중앙정부의 사업설계와 제도 운영에서 발생하는 구조적 쟁점이 잠재되어 있는 경우도 적지 않다. 국고보조금은 지방자치단체의 세입을 보장하는 `지방`의 재원인 동시에 세출에서 지자체의 윗방향 책임을 보장하기 위한 `중앙`의 재원이라는 양면성을 가지고 있다. 국고보조금을 둘러싼 쟁점들은 특정 부처에 집중되어 있다. 2016년 당초예산 기준으로 중앙정부 각 부처에서 운용하는 국고보조금은 46조원 규모이며 사실상 지방비를 의무적으로 분담하는 보건복지부 소관 보조금이 전체 절반이 넘는 25.8조원이다. 환경부, 국토교통부, 농림축산식품부, 문화체육관광부 등 1조원 이상의 국고보조금을 운영하는 5개 부처의 보조금 규모가 40.4조원으로 전체 87.8%를 차지한다. 지방자치단체들은 중앙정부로부터의 많은 재정지원을 확보하기 위해 서로 경쟁하고 사업타당성을 입증하기 위해 중앙부처를 설득하는 이중의 노력을 다한다. 그런데, 국고보조금을 많이 확보한다는 보조사업 유치 결과가 지역의 사회 경제적 발전을 자동으로 보장하지 않는다. 국고보조사업이 많아지면 지역이 더 낙후되는 `보조금의 역습`도 발생한다. 국고보조금은 지방의 재원이 중앙 혹은 다른 지방으로 빠져나가는 통로가 될 수 있기 때문이다. 지방재정이 보조금 중심으로 운영되면 자체 사업기획역량과 재정책임성이 약화되고, 중앙 각부처 사업을 위탁수행하는 중앙정부의 일선행정기관이 된다. 이에 따라 `자치`단체로서 지방의 자율성과 정체성을 상실할 위험이 높아진다. 자치와 분권에서 국고보조금은 가능한 축소되는 것이 원칙이다. 이론적으로 국고보조금의 재원 특성에서는 부정적인 요소들이 많다. 분권화된 국가체제에서 국고보조사업은 의사결정과 집행 주체가 분리되어 주인-대리인 관계의 도덕적 해이문제를 안고 있다. 중앙정부는 보조사업에 대한 재정수요와 집행에 대한 정보가 부족한 정보비대칭 상황에 있기 때문에 당초 의도한 정책기능들이 제대로 추진되는지 확신하지 못한다. 지자체 입장에서 중앙정부의 국고보조재원은 일종의 공유재이다. 중앙정부로부터의 재원유치 자체만을 목적으로 하는 경쟁이 가능하여 지자체간 재원경쟁에서 재정공유재의 비극 현상이 잠재되어 있다. 중앙정부가 재정사업을 설계할 때 자체 재원 뿐 아니라 지방재원을 함께 고려할 경우, 국고보조사업은 끈끈이 효과에 따른 정부 재정규모 팽창의 주요 원인이 된다. 중앙정부가 국고보조금과 개별 보조사업의 효율적 관리를 위해 수직적인 통제 수단을 강화할수록 재정비효율성은 오히려 더 악화된다. 그래서 정부간 재정관계를 개편할 때 국고보조금에 대해서는 축소와 지방이양이 정답으로 되어 있다. 지역발전특별회계에서는 국고보조금의 재정비효율성과 집권적 사업관리에서 발생하는 재정문제가 집약되어 있다. 복지보조사업을 제외하면 지특회계의 보조사업 숫자 비중이 상당하다. 지특회계의 보조사업수는 2012년 197개에서 2015년 238개로 41개가 증가하는 등 매년 증가하였다. 소규모 지역개발과 문화시설 투자사업들이 많은데, 최근에는 사회복지보조사업도 일부 포함되었다. 같은 기간동안 총사업비는 9.7조원에서 9.9조원으로 약간 증대되어 평균사업비는 72억원 감소하는 영세화가 진행되었다. 지특회계는 세입 예산을 기획재정부가 총괄 관리하고 개별 사업은 17개 중앙정부의 각부처별로 분산 위탁관리되는 변형된 포괄보조방식으로 운영된다. 그런데, 기획재정부에서 사업별 성과관리체계를 기존의 주무부처에 위임하기 때문에 세출부문에서 포괄보조의 장점이 실현되지 못한다. 지방자치단체의 입장에서는 관련 사업에 대한 예산의 총규모를 확보하는 것이 불안정해진 상황에서 기존보다 더 복잡한 국고보조사업이 되었다. 예산재원 총량을 통제하는 `수요관리형` 포괄보조로 운영되면서 프로그램 단위의 성과관리체계를 설계하는 것이 쉽지 않다. 중앙정부의 각 부처들은 일반회계 사업과 지특회계 계정사업을 달리 운영할 수 있다. 이 경우 유관 사업의 연계를 통한 시너지 효과를 확보하기도 힘들다. 국고보조금의 비효율성에 대한 문제가 급증하면서 행정자치부와 기획재정부에서는 지방비 부담을 완화하고 국고보조사업의 관리를 강화하는 많은 조치들을 도입했다. 하지만 비효율성과 무책임성 문제가 발생하는 관리의 기본 `구조`를 그대로 유지하면서 개별 사업단위에서 부정수급과 사업정보 관리에 초점을 맞추는 미시적 정책대응만으로는 한계가 있다. 중앙정부의 집권적 재정관리와 통제적인 예산배분 방식이 강화되면 재정비효율성이 발생할 보조사업의 영역이 오히려 확대될 수 있다. 현행 국고보조금 관리체계를 개선하기 위해서는 부분적 땜질 보다 새로운 구조의 설계혁신이 필요하다. 미시적 `현상`이 아닌 거시적 `구조` 개편으로 접근하고 중앙 보다는 지방중심의 분권적 혁신에 방점을 찍어야 한다. 무엇보다, 일몰제를 도입하여 사업의 존치 타당성을 평가하여 지자체 업무로 적합한 사업은 해당 재원·조직·인력을 묶어 일괄적으로 지방 이양해야 한다. 기획재정부에서 국고보조사업 타당성 여부를 평가하지만, 부처의 자체 재정사업으로서 타당한 것인지 아니면 `국고보조`의 방식이 타당한 것인가 명확하지 않다. 문제 사업을 폐지해도 해당부처에 그 정도의 예산을 인정하면 또다른 유사 보조사업이 만들어질 수 있다. 부처가 일하는 방식을 개편하지 않으면 국고보조사업의 비효율성 문제가 근원적으로 해소되지 않는다. 50%미만의 기준보조율로 3년이상 운영했던 국고보조사업은 우선적으로 지방이양을 검토해야 한다. 지특회계에서 2000년대 중반 균특회계 신설 때부터 운영된 국고보조사업들도 일괄 지방 이양을 검토해야 한다. 국고보조사업에서 과도한 지방비 징발문제가 발생하지 않게 PAYGO 기반의 `국고보조금 재정준칙`이 필요하다. 지방비 분담이 수반되는 경우에는, 지방자치단체의 일반재원 규모증감률과 국고보조금 증감률을 연계해야 한다. 즉, 지자체 일반재원 증가 범위 내에서 국고보조사업의 신설과 국고보조금 규모 확대가 인정되는 재정준칙이 있어야 한다. 중앙정부의 공모과제를 신청할 때, 지자체의 세입에서 의무 부담하는 지방비 부담비율의 한도액을 설정하여 지방재정의 책임과 자율성 가치를 제고하는 방안도 필요하다. 지자체는 한도 내에서만 중앙정부의 보조사업을 신청하도록 규정하여 보조사업 유치과정에서 지역간 과열 경쟁에 따른 재정 비효율성을 해소해야 한다. 마지막으로, 지자체가 자율적으로 재정사업을 운영할 경우 사업 혁신 효과가 발생할 수 있는 영역에서는 프로그램 단위에서 국고보조사업을 묶어 하나의 포괄보조제도를 설계하고 정부간 재정성과계약체계를 형성하는 방안을 검토할 수 있다. 중앙정부의 국정과제 분류에서도 동일한 영역에 속하고 여러 중앙정부 부처에 사업들이 산재해 있는 유사 보조사업들을 하나의 포괄보조로 묶어서 지방자치단체에 재원을 배분하고 사업운영에서 지자체의 재량을 확대하는 구상이다. 예를 들어, 사회적기업, 마을기업, 자활사업, 지역사회서비스사업 등을 한 바구니에 묶은 (가칭) 사회경제진흥포괄보조프로그램을 구상할 수 있다. 성과계획서의 동일 전략목표 단위에서 운영되는 소규모 보조사업들을 하나의 보조사업으로 통합하여 부처에서 지자체와 성과계약 방식으로 운영하는 포괄보조도 구상할 수 있다. 보건복지부에서 실시했던 보건서비스 보조사업의 사례가 대표적이다. 이와 유사하게, 문화체육관광부의 생활체육지원 사업도 대표적인 대상이 될 수 있다.

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