재정분권 수준의 평가와 정책적 시사점

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서지정보

발행기관 : 한국지방세연구원 수록지정보 : 네트워크포럼 / 2016권
저자명 : 하능식 , 이선영

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한국어 초록

□ 연구목적 ○ 본 연구는 우리나라 재정분권 수준을 국제비교와 추세분석을 통해 평가하고 향후 재정분권 강화를 위한 정책 방향을 제시하는데 그 목적이 있음 - 이를 위해 그 동안의 다양한 재정분권 기존연구를 정리하고, 특히 한국적 특수성을 반영한 분권수준 분석의 틀을 제시함 - 재정분권의 양적 수준을 그 동안의 여러 연구에서 제시된 지표와 OECD 등 국제기구자료를 이용하여 우리나라 재정분권의 국제적 수준을 평가해 보고 그 의미를 파악함 - 또한 우리나라 자치단체 자료를 이용하여 세입과 세출의 양 측면에 대한 지방의 재정자율성 추이를 측정 평가함 - 아울러 우리나라 재정분권의 질적 수준에 대한 평가도 동시에 실시함으로써 양적 확대를 위한 질적 제도 개선도 도모하고자 함 □ 주요내용 ○ 재정분권 수준의 국제비교 어려움 - 재정분권의 정도를 국가별로 비교 평가하는 것은 국가별 경제사회적 특수성이 강하여 매우 어려운 작업임 - 지방의 재정자율성은 세출, 세입, 지방채 등의 수준과 구성을 결정할 수 있는 권한 등 여러 측면을 포함하며, 이들은 서로 상호작용하므로 점수나 순위로 쉽게 매길 수 없음 - 더욱이 국제비교를 가능하게 하는 자료가 매우 제한적일 뿐만 아니라 국가 간 자료의 일관성 문제도 제기되고 있음 - 다만 OECD에서는 2006년부터 각국의 정부수준별 재정관계 및 지방정부의 재정자율성 자료를 수집하여 발표하고 있어서 본 연구는 OECD 자료와 최근 우리나라 자료를 바탕으로 우리나라의 재정분권 수준을 평가해 보고자 함 ○ 국제적으로 낮은 세입분권과 높은 세출분권 수준 - OECD국가의 세입분권지수는 평균 0.193으로 나타나며, 캐나다(0.525), 스위스(0.479), 미국(0.419) 등 연방국가와 스웨덴(0.347) 등 북유럽 국가들이 높은 수준을 보이는데 비해 우리나라는 0.170 수준으로 OECD 평균에 미달하는 수준임 - OECD 국가의 세입분권 평균은 2005년과 비슷한 수준을 유지하나, 우리나라는 2006년 0.205로 가장 높은 수준을 보인 후 지속적으로 하락하여 2014년 0.170 수준에 불과함 - OECD 국가의 세출분권지수는 평균 0.329이고, 캐나다(0.772), 덴마크(0.643), 스위스(0.615) 등이 50%를 초과하는 높은 수준이며, 우리나라는 0.429를 기록하여 OECD평균을 크게 초과하는 높은 수준임 - 세출분권지수 추이는 OECD국가 평균이 2005년에 비해 하락한 것으로 나타나는데 비해 우리나라는 2005년 0.415에서 2014년 0.429로 증가함 ○ 자체세입 비중 하락과 수직적 재정불균형 심화 - 2014년말 현재 우리나라의 세출분권은 0.429 수준인데 비해 세입분권은 0.170으로 다른 OECD 국가들에 비해 상대적으로 수직적 재정불균형이 매우 큰 것으로 나타났으며, 추세적으로도 수직적 재정불균형이 심화되고 있음 - 2014년 OECD 국가의 자체세입 비중은 평균 0.546으로 나타났으며, 특히 아이슬란드(0.888), 미국(0.811)은 80%가 넘고 70%가 넘는 국가도 스위스, 독일, 캐나다, 포르투갈, 프랑스, 핀란드 등 6개국에 이르는데 비해, 우리나라는 0.410으로 OECD 평균에 크게 미달하여 이전재원 의존도가 상대적으로 매우 큰 편임 ○ 법률적 조세자율성은 국제적 평균수준 유지 - OECD 국가들의 지방세 과세자주권은 국가별로 큰 차이를 보이는데, 대부분의 지방정부는 지방세에 대해 상당한 정도의 재량권을 가지고 있음 - 우리나라의 경우 탄력세율만 허용하고 있으며 지방세 세율에 대한 자율성은 제한적인 것으로 분류됨 - 세율과 과표의 설정 권한인 과세자주권은 법률상의 허용 정도를 표시하는 것으로 실제로 지방정부가 이 권한을 행사한다는 것을 의미하지는 않음 ○ 지방자치단체의 재정자립도, 재정자주도 등 세입자율성 대폭 축소 - 2016년도 재정자립도 전국평균은 52.5%로 2015년 대비 1.9%p 증가하였으나 2005년에 비하여 3.7%p 하락한 수준임 - 2014년부터 임시적 세외수입 중에서 잉여금, 전년도이월금, 전입금, 예탁금 및 예수금, 융자금원금수입을 보전재원등 및 내부거래로 구분하여 재정자립도 산식에서 포함되지 않도록 조치함에 따라 우리나라 지방자치단체 재정자립도는 평균 약 5%p 하락함 - 2016년 재정자주도의 전국평균 수준은 74.2%로 재정자립도(52.5%)에 비해 21.7%p 높은 수준이며 2005년 대비 7.4%p 하락하였음 ○ 자체사업 비중 등 세출자율성 지표도 지속적으로 하락 - 지방자치단체의 세출측면 자율성인 자체사업 비중은 2016년 전국평균 40.1%로서 2014년 대비 약간 증가하였나, 이것은 2008년에 비하면 6.0%p 감소한 수준임 - 지방자치단체의 재량권이 발휘될 수 없는 의무성 지출 국고보조사업인 사회복지예산의 비중은 그 동안 지속적으로 증가하여 2016년에는 25.3%를 기록하고 있으며, 이것은 2008년 대비 8.0%p 증가한 수치임 ○ 실질적 재정자율성 반영을 위해 비지방재원 지방세를 제외하면 세입자율성은 더욱 낮아짐 - 우리나라 지방세 중 지방교육세와 자동차세 주행분 중 유가보조금 부분은 지방자치단체의 일반재원으로 사용될 수 없는 부분임 - 2014년도 비지방재원으로 분류되는 지방세의 규모는 부과기준 8.3조원으로 전체 지방세 66.3조원의 12.5%에 해당함 - 자치단체별 비지방재원 지방세 세수를 지방세에서 제외하면 재정자립도는 전국 평균약 2.1%p 하락하는 것으로 나타남 ○ 세수감소 보전용 지방세로 인해 과세자주권이 약화됨 - 지방세 개편 과정에서 나타나는 세수결손을 보전할 목적으로 또 다른 형태의 세목을 통해 배분하는 세수감소 보전용 지방세로 인해 과세자주권이 약화됨 - 주행분 자동차세의 정액보전금 부분과 지방소비세 중 취득세 감소 보전 부분은 해당세목의 과표와 관계없이 별도의 기준(주로 과거 보전용 세목의 세액 규모)에 따라 배분되어 자치단체는 과표나 세율의 결정권을 가질 수 없음 ○ 재정분권의 질적 수준 개선 미약 - 세출 자율성과 관련하여 2005년 `지방예산편성지침`을 폐지하여 지방의 자율성을 보장하고자 하였으나 이후 `예산편성기준`이 다시 도입되어 중앙정부의 가이드라인에 따라 예산 편성이 이루어지도록 함으로써 세출 자율성 확보는 여전히 어려움 ○ 재정분권 수준 종합평가 - 우리나라 재정분권 수준을 OECD국가의 국제비교를 통해 살펴보면 세입분권은 낮으나 세출분권이 높아 일견 평균 수준 정도로 볼 수 있으나, 세입분권과 세출분권의 격차 확대는 수직적 불균형을 심화시켜 재정책임성 약화로 이어지고 있음 - 재정자율성을 그 동안의 추이를 통해 판단해 보면 양적 재정자율성이 세입 세출의 거의 모든 분야에서 약화되고 있으며, 통계로 드러나지 않는 지방세 중 비지방재원을 제외하면 재정자립도 및 재정자주도는 더욱 크게 악화되고 있음 - 계량적으로 파악하기 어려운 제도적 또는 법적 재정자율성의 경우 자치단체의 재량성을 인정하는 방향으로 제도개편이 이루어진 부분이 있으나, 과세자주권 측면에서 보면 단순 세수배분 목적으로 사용되는 세목이 확대되는 등 질적 재정자율성도 약화됨 □ 정책제언 ○ 우리나라 재정분권 수준의 측정과 평가를 통해 얻을 수 있는 시사점 - 첫째, 세출분권과 세입분권의 격차가 점차 확대되어 수직적 재정불균형이 심화되고 있으므로 세입분권 강화를 위한 자체수입 확대가 중요함 - 둘째, 중앙-지방간 및 광역-기초간 사무배분 및 재원배분 원칙의 재정립 필요 - 셋째, 지방세의 가격기능이 제대로 작동하지 못하고 있으므로 비지방재원 지방세의 폐지 및 세제개편 과정에서 발생한 세수결손 보전용 지방세의 정상화 등 지방세체계의 구조적 개선방안 강구 - 넷째, 지방자치단체의 자율과 책임에 기반을 둔 지방자치 실현을 위해 중앙정부의 지방에 대한 통제 및 규제를 완화할 필요 - 다섯째, 재정분권 관련 정책방향 결정시 자치단체간 이해상충의 문제가 나타날 때 개별 자치단체의 이해에 맞춘 정책 결정보다는, 재정분권의 강화 및 지방세의 가격기능향상 등의 방향에서 결정되도록 함

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