미래지향적 지방세제 정상화 방안

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서지정보

발행기관 : 한국지방세연구원 수록지정보 : 한국지방세연구원 기본연구보고서 / 2016권 / 5호
저자명 : 하능식 , 이선영

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한국어 초록

□ 연구목적 ○ 본 연구는 지방세 체계 내에 존재하는 불합리성 제거와 가격기능 강화 및 지방세 확충을 위한 미래지향적 지방세체계의 개편방안 제시에 그 목적이 있음 - 본 연구는 지방세의 양적 확대 필요성에도 불구하고 이를 제약하는 질적 요인들이 다수 존재하여 재정분권 강화 및 지방세 확충의 걸림돌로 작용하는데 주목함 - 지방세 체계 내에는 누진세율체계 세목이 다수 존재하여 주요 세원이 수도권 일부 부유단체에 편중 분포하고 국세의 지방세 이양시 부익부빈익빈 현상 심화 및 보통교부세 불교부단체 재정과잉 우려를 낳고 있음 - 그리고 국세 및 지방세의 세제개편 과정에서 발생하는 세수 결손분 보전 목적의 지방세 세목으로 인해 세수배분 형태의 지방세체계가 일부 존재하여 지방세의 과세자주권 및 재정책임성 확보에 어려움이 많음 - 이에 따라 현행 과세체계의 문제점을 비정상의 정상화 관점에서 과세표준과 세율체계 중심으로 살펴보고 미래지향적 관점에서 중장기적 지방세제 개편의 큰 방향을 제시해 보고자 함 □ 주요내용 ○ 지방세의 가격기능이란 지방세를 지방정부가 제공하는 공공서비스의 댓가로 인식하는 것을 의미함 - 편익과세원칙에 의하면 지방세는 지방정부가 주민에게 제공하는 유형무형의 공공재에 대한 가격으로서 파악되고 있으며, 따라서 조세부담의 크기는 개인 또는 다른 경제주체가 지방정부로부터 받는 편익의 크기에 따라 결정되어야 함 - 지방세의 가격기능을 제대로 평가하기 위해서는 지방정부의 공공서비스 공급과 지방정부의 지방세 부과를 동시에 살펴보아야 할 것이나, 본 연구는 지방세체계 개편에 초점을 둠 - 지방세 과세대상별로 받는 지방공공서비스 편익은 과표에 비례적이지 않고, 때로는 누진적일수도 있고 역진적일수도 있을 것이나, 어떤 특정 세목의 과표가 특별히 공공서비스 편익과 누진적이거나 역진적이라는 실증연구가 없다면 대체로 비례적이라고 가정하는 것이 합리적임 - 이에 따라 지방세체계가 비례세율 체계로 개편되면 과표에 비례하여 세수가 배분되므로 지방정부의 과세자주권 행사가 상대적으로 용이해지고, 세수배분이 공공서비스 편익과 연계될 가능성도 커짐 ○ 우리나라 자치단체간 재정불균형의 가장 큰 원인은 지역간·도농간 세원분포의 불균형이지만 추가적으로 누진적 지방세 세율체계도 주요 원인으로 지적됨 - 지방소득세와 재산세는 국세와 중복적으로 누진세율체계를 지니고 있어서 지방세로서의 특성을 살리지 못하고, 편익과세 원칙에도 부합하지 못하는 것으로 파악됨 - 지방소득세 중 개인소득분 및 재산세 중 토지분과 주택분은 과표에 비해 세액의 집중도가 높아 자치단체간 세수불균형을 심화시키는 것으로 나타남 - 취득세는 주택 유상거래분 세율 인하과정에서 주택 가격대별 차등인하로 인해 단순누진세율 구조를 지님에 따라 과세구간별 문턱효과가 나타나고 세부담 불형평과 거래왜곡이 발생하고 있음 - 지역자원시설세 중 특정부동산분은 과표 크기별 초과누진세율과 함께 화재위험 건축물에 대해서는 세액의 2배 또는 3배 중과세가 이루어져 세율체계가 편익원칙에 부합하지 못하고 과세불형평성 문제도 야기함 ○ 지방세 중에는 세제개편 과정에서의 세수결손 보전용 세목으로 인해 해당 세목의 과표와 세액의 직접적 연계가 없고 자치단체 세율결정권도 부여되지 않아 과세자주권 행사가 불가능한 경우도 있음 - 1998년 이후 자동차 관련 세제개편 과정에서 발생하는 세수결손 보전을 위해 주행세를 도입하였으나, 주행세는 유류세임에도 정액보전금 부분은 소유분 자동차세 규모에 따라 배분함 - 2013년 주택 유상거래분 취득세율 인하 과정에서 감소되는 지방세수 보전을 위해 지방소비세율을 5%에서 11%로 인상하였으나 취득세 감소분 지방소비세는 소비세임에도 취득세 수입에 따라 배분함 ○ 지방세 중 지방교육세와 자동차세 주행분 중 유가보조금 부분은 지방세로 분류 되지만 지방자치단체의 일반재원으로 사용될 수 없는 부분임 - 지방교육세는 전액 교육비특별회계로 전입되므로 지방자치단체가 사용할 수 있는 재원이 아님 - 자동차세 중 주행분의 경우 자동차세 정액보전금을 제외한 차액이 버스, 화물차 등 운수업체에 유가보조금으로 지급되어 실질적으로 자치단체가 사용할 수 없는 재원임 ○ 불합리한 지방세 체계로 인하여 지방재정에 다양한 문제점이 발생함 - 지방세가 공공서비스 편익과세로서 기능이 미흡하여 지방세 가격기능이 제대로 작동하지 못하고, 이로 인해 자치단체의 과세자주권 행사 및 재정책임성 확보가 곤란함 - 누진세율체계를 갖는 지방소득세, 재산세, 지역자원시설세는 모두 과표에 비해 세액의 편중도가 높고 그 대부분이 부유 자치단체에 집중되는 경향이 있어 부익부빈익빈 현상에 의한 자치단체간 세수불균형 문제를 야기함 - 자치단체별 세수분포의 불균형은 일부 수도권 단체의 재정과잉을 유발하여 중앙정부로 부터의 추가적 지방세수 확충에 걸림돌로 작용함 - 지방세가 누진세율체계를 띈다거나 세수감소 보전용으로 배분됨에 따라 세수가 개별세목의 자치단체별 과표 크기에 비례적이지 못하여 지역경제력과 자치단체 재정력 간의 연계가 부족해짐 ○ 지방세체계 개편은 효율성원칙, 형평성원칙, 단순성원칙에 기초하여 추진 - 지방세체계 개편은 자원배분의 효율성 제고를 위해 가능한 한 조세중립성이 지켜지도록 추진되어야 한다는 효율성원칙 - 납세자간 형평성과 과세대상간 형평성 등 국가적 측면의 형평성 토대 위에 자치단체간의 형평성이 고려되어져야 하는 형평성원칙 - 현행 복잡한 지방세제는 징세행정비용 및 납세협력비용을 증가시키고 있으므로 가능한 한 단순화시킬 필요가 있다는 단순성원칙 ○ 지방세체계 개편의 기본방향 - 비정상적 지방세의 정상화를 통해 지방세의 가격기능을 제고함 - 국세와 지방세는 세목별 역할과 기능의 분담을 명확히 함 - 국세의 지방세 이양 등을 통한 지방세 전체의 확충을 도모함 - 지방재정조정제도의 동시적 개편을 통해 자치단체별 재정수입 변화를 최소화함 ○ 누진세율체계는 비례세율체계로 전환하여 지방세의 편익과세원칙에 충실 - 개인지방소득세는 초과누진세율 체계를 단일비례세율 체계로 전환하며, 이 때 비례세율보다 높은 세율 부분은 국세 소득세에서 흡수하고 대신 낮은 세율 부분은 지방소득세에 추가하는 방식으로 개편함 - 토지분 재산세는 과세대상 구분별 세율격차가 크므로 단일세율체계 전환시 종합부동산세의 동시적 조정을 통해 급격한 세부담 변동이 발생하지 않도록 함 - 주택분 재산세도 종합부동산세 과세대상이므로 비례세율 전환시 동시적 조정을 통해 고가주택자 세부담을 일정수준 유지할 필요가 있으며, 단기적으로는 과세구간을 축소하고 장기적으로 단일비례세율을 추진하는 것도 가능함 - 취득세는 단순누진세율구조를 단일비례세율로 전환하면 주택가격대별 세부담 변동이 크므로 단기적으로 초과누진구조로 전환 후 완전한 비례세율로 추진할 수도 있음 - 지역자원시설세 특정부동산분은 과표구간이 지나치게 낮게 설정되어 있으므로 저세율 과표구간을 삭제하고 과표단계를 축소하는 방식의 조정후 단일비례세율 체계로 전환함 ○ 세수보전적 지방세는 해당 세목의 과표에 비례하는 지방세로 정상화 - 취득세 보전용 지방소비세는 현행 배분지표인 민간최종소비지출에 비례하여 배분되도록 하고 소비지 과세원칙이 지켜질 수 있도록 토착산업매출지표로의 전환도 고려할 필요가 있음 - 주행분 자동차세 중 유가보조금 부분은 일반재원으로 전환하고 이를 정액보전금 부분과 합하여 유류소비량에 비례하여 세수가 배분되는 지방유류세 형태로 도입함 ○ 불합리한 지방세체계의 개편을 통해 기대할 수 있는 효과 - 지방세의 과표와 세수 비례관계 확립으로 편익과세원칙 실현을 통한 가격기능 강화 - 누진세율체계의 비례세율체계 전환으로 인한 자치단체간 세수불균등이 완화됨 - 비지방재원의 지방재원화 및 부익부빈익빈 축소를 통하여 지방세 확충이 가능함 □ 결론 ○ 본 연구는 비정상적 지방세 체계를 정상화하여 편익원칙에 부합하고 가격기능 발휘가 가능하도록 함으로써 과세자주권 강화와 지방세 확충에 기여하고자 함 - 비정상적 지방세의 정상화는 개별세목의 문제점 개선 접근방식 보다는 관련 세목의 문제점을 종합적이고 근본적 해결 차원에서 동시적으로 접근할 필요가 있음 단기적으로는 개별세목의 과세체계를 중장기 세제개편의 목표에 부합하도록 개편 추진 - 지방세체계 개편시 개별자치단체는 세수 기득권 지키기보다는 재정분권 강화를 위한 목표달성에 동의해야 할 것이며, 이렇게 함으로써 장기적 지방분권 강화 및 발전이 가능함 - 아울러 지방재정 세입은 지방세, 세외수입, 지방교부세 및 국고보조금이 유기적 관계를 맺고 있으므로 지방재정조정제도의 개편과 동시적으로 개편이 추진되어야 함

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