과학기술 행정체제의 발전방향에 관한 연구

저작시기 2003.12 |등록일 2015.12.24 파일확장자어도비 PDF (pdf) | 359페이지 | 가격 30,000원
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서지정보

발행기관 : 과학기술정책연구원 수록지정보 : 정책연구
저자명 : 황용수, 김성수, 양현모, 권용수, 윤광재, 임승빈, 최유성

없음

한국어 초록

연구의 목적 및 필요성 오늘날 행정환경의 급격한 변화는 지속적인 행정개혁을 요구하고 있고 과학기술행정도 그 예외가 아니다. 이러한 가운데, 본 연구는 최근 선진외국의 과학기술행정체제 운영에 대한 기초자료를 수집하여 심도 있게 분석하여 과학기술행정체제의 발전방향 설정에 시사점을 찾기 위해 추진되었다. 과학기술 발전의 역사가 앞선 선진국들은 상당한 검토와 경험을 거친 끝에 나름대로 강점이 있는 현재의 과학기술행정체제를 운영하고 있다고 생각되기 때문이다. 또한, 최근에는 일본, 유럽국가 등에서는 지식기반경제사회 전개와 신기술 변화에 대응하여 종래의 과학기술행정체제를 새롭게 개편하는 움직임도 나타나고 있는데, 이를 예의 관찰하고 분석하여 우리나라 과학기술행정체제 선택에 대한 시사점도 찾을 필요가 있다고 판단되었다. 주요 연구내용 본 연구에서는 우리나라의 과학기술행정체제 발전방향의 주요 과제에 대한 벤치마킹(benchmarking)을 위해 참고로 할 필요가 있다고 판단되는 미국, 일본, 영국, 독일, 프랑스, 스웨덴, 핀란드 등 선진 7개국에 대해 다음 사항을 중심으로 심층 분석하였다. 한편, 이러한 분석에는 기존의 관련 연구 및 조사 결과를 종합적으로 활용하면서도, 관련기관 대한 인터넷 자료 분석, 현지 면접조사 등을 병행하여 분석의 최근성과 심도를 높이도록 하였다. 본 연구에서 주안점을 둔 분석 내용은 다음과 같다. ○ 과학기술정책을 구현하기 위한 국가행정구조 선택의 지배원리 ○ 과학기술 주관부처의 임무/역할과 조직구조 ○ 과학기술 관련부처의 기능 및 조직운영 ○ 과학기술 담당 공무원의 채용제도 ○ 산·학·연 과학기술 전문가의 과학기술정책 참여를 위한 기구/방식 ○과학기술정책 추진에서 내각부(또는 대통령부)와 과학기술 주관부처 및 관련부처와의 관계 ○과학기술행정(정책)과 관련행정(정책)과의 관계 설정: 산업, 교육, 정보통신 등 ○국가차원의 관련부처 과학기술정책의 조정기구 및 조정방식 ○국가(정부)연구개발사업의 우선순위 설정 및 기획을 위한 행정구조 ○연구개발 집행체계의 구조(연구개발 자원배분/관리 기구 등) ○정부공공연구기관, 대학, 기업 등에 대한 과학기술행정의 역할(정부지원방식 등) 한편, 우리나라 과학기술행정체제의 실태와 과제 분석에서는 먼저, 현재 과학기술행정체제 존립의 기반이 된 지난 정부의 정부조직 개편과 과학기술행정체제 선택의 근거를 살펴본 후 현재 과학기술행정체제의 구조적 특징을 규명하였다. 그리고, 이에 바탕을 두고 향후 우리나라 과학기술행정체제 선택의 주요 과제를 도출하였다. 마지막으로 이렇게 도출된 우리나라 과학기술행정체제의 주요 과제에 대해 선진국 과학기술 행정체제 분석이 가져다 주는 시사점을 제시하여 향후 과학기술행정체제 발전의 길잡이가 되도록 하였다. 정책적 시사점 I. 과학정책의 추진 국가기술혁신체제가 모방형에서 창조형으로 전환되어야 할 시점에서 미래 기술발전의 시드(seeds) 발굴을 위한 지식의 증진, 창의적 과학기술인력 양성의 중요성이 더욱 높아지고 있다. 그러나, 우리나라에서는 지금까지 과학정책이 기술정책 추진의 연장선 상에 추진되어 과학정책의 발전이 다른 선진국에 비해 뒤진 상황에 처해 있다. 전통적으로 과학정책 추진체계를 가장 강력하게 구축하고 있는 나라는 미국이다. 미국은 국립과학재단 (NSF: National Scienc Foundation)과 국립보건원(NIH: national Institutes of Health)이 기초연구와 과학기술교육 지원의 구심체 역할을 한 다. NSF는 제2차 세계대전의 종식 이후 과학기술행정체제를 전시 체제에서 평시 체제로 전환하는 과정에서 1950년대 초 설립되어 기초연구가 중장기적인 산업경쟁력 강화에 밑거름이 된다는 미국의 신념을 일관성 있게 구현해 왔다. 이와 함께, NIH는 생의학 분야의 기초연구를 지원하고 있는데, 자체 연구기관 운영과 함께 막대한 외주연구비(extramural research funds)를 활용하여 대학 등의 관련분야 연구자의 기초연구와 공동협력연구를 촉진시키고 있다. 특히, NIH는 1,600여명의 초청해외과학자가 근무하고 있고 외주연구개발프로그램에 약 20,000여명이 참가하고 있는 등 국내외에 개방된 기초연구체제를 구축하고 있다. 한편, 기초연구 지원에 대한 이 두 기관의 중추적 역할 이외에도 국방부, 국가항공우주국(NASA) 등 임무지향적 연구개발사업을 추진하는 부처에서도 목적기초연구를 활발히 전개하여 기술발전의 원천을 확대하고 있다. 일본은 2001년 행정체제 개편에서 과학정책과 기술정책의 추진부처를 이원화하여, 과학정책 추진은 종래의 문부성과 과학기술청을 통합하여 문부과학성에서 담당하게 하였다. 과학정책과 인력정책의 연계성이 강화되는 효과가 있으나, 실질적으로 문부과학성 내의 문화와 사업의 통합은 아직 미흡한 것으로 파악된다. 영국도 과학적 업적이 높은 나라로서 과학정책은 과학기술정책을 총괄하고 있는 통상산업부(DTI) 내 과학기술청(OST: Office of Science and Technology) 산하의 연구협의회를 통해 추진되고 있다. 영국의 7개 분야별 연구협의회는 일찍이 1920년대부터 정부로부터의 자율성을 확보하여 스스로 분야별로 우선순위를 설정하여 과학 발전을 주도하고 있는 것이 특징이다. 정부 과학연구비의 대부분을 지원받고 있는 연구협의회는 자체 결정에 의해 연구자금을 대학, 산하 연구기관, 다른 연구주체 들에게 배분한다. 프랑스는 과학기술정책을 모든 국민에게 혜택이 돌아가는 공공분야로 인식하고 과학기술을 교육과 연계시키는 것이 바람직하다는 인식 하에, 청소년·교육·연구부 산하에 위임부처 형태로 과학연구·신기술부를 설치하여 운영하고 있다. 프랑스의 국가과학연구센터(CNRS)는 전국에 방대한 네트워크를 구축하고 과학연구를 주도하고 있는데, 자체적인 독립성이 강해 정부부처보다 다 강한 영향력을 행사하기도 한다. 독일도 연방교육연구부(BMBF)를 설치하여 교육과 연구를 연계하여 지원하는 과학정책 추진체계를 갖추고 있다. 교육과 연구는 연방정부와 주정부간의 협의회(BLK)를 통해 조정되는데, 대학연구 등에서는 주 정부의 역할이 매우 큰 특징을 지닌다. 학술원은 연방 정부와 주 정부간의 관계에서 과학정책을 기획하고 조정하는 역할을 담당하고 있다. 그러나, 독일의 과학정책은 1920년대부터 막스플랑크 연구협회를 설립하여 대학과의 교류가 왕성한 가운데 기초연구를 추진하고 있다. 스웨덴은 교육과학부가 과학정책을 주관하고 있으나, 인문학 및 사회과학 분야, 자연과학과 기술분야, 의학분야 연구기관을 통합한 새로운 스웨덴 연구위원회를 형성하여 과학연구를 지원하고 있다. 한편, 핀란드는 교육부가 과학정책을 주관하는 역할을 하나, 주로 핀란드 학술원을 통해 과학연구를 지원하는 체제를 갖추고 있다. 2. 기술혁신정책의 추진 과학기술이 경제, 산업 각 부문의 국가경쟁력 핵심요소로 떠오르면서 과학기술과 경제산업의 연계성이 제고할 수 있는 기술혁신정책의 역할이 높아지고 있다. 종전에는 기술의 개발에 초점을 둔 기술정책 추진이 일반적이었으나, 최근에는 기술개발과 기술의 상업화를 밀접히 연계시키는 기술혁신정책으로 정책의 폭이 넓혀 나가고 있다. 우리나라에서도 혁신주도형 경제로 이행해 나가는 시점에서 기술혁신정책에 대한 기대가 높아지고 있다. 미국은 전통적으로 기술정책에 대한 정부의 개입을 기피해 왔으나 1990년대 이후 연방정부가 기술정책의 우선순위를 설정하기 시작하였고, 과학기술과 경제의 연계성이 강조되고 산·학·연 협력이 활성화되면서 기술혁신정책이 강화되고 있다. 종전의 국방연구개발에 있어서도 민군겸용기술 개발이 강조되고 연방연구기관 연구성과의 민간이전을 촉진시키고 있다. 일본은 2001년 행정개편에서 경제기획청과 통상산업성을 통합하여 경제산업성을 설치하여 기술정책을 추진하고 있다. 일본을 기술강국으로 이끄는데 중추적 역할을 한 통상산업성의 기술정책이 그대로 계승되어 경제정책과의 연계성을 높이면서 추진되고 있다. 특히, 행정체제 개혁에서 독립행정법인제도가 도입되면서, 경제산업성 산하 14개 국공립연구기관을 통합하여 각 지역과 연계된 산업기술총합연구소를 발족시켜 운영하고 있다. 영국은 통상산업부(DTI: Department of Trade and Industry)가 과학기술 관련업무를 총괄하고 있다. 특히, 영국은 과학적 성과가 경제산업의 발전에 기여하지 못하고 있다는 판단 하에 LINK 프로그램 등을 통해 과학적 성과를 산업부문에 연계하는 노력을 강화하고 있다. 독일는 산업공동연구제도(AiF)를 통해 산·학·연 사이의 기술이전을 촉진하고 있는데, AiF는 중소기업의 산업기술연구를 제도적으로 운영 관리하고 협동연구사업을 추진하는 데 크게 기여하고 있다. 스웨덴은 산업고용통신부와 교육과학부, 그리고 부문별 부처들간에 과학기술행정 업무가 분리되어 있었으나, 최근 들어 기술혁신정책에 있어서 다양한 정책분야들간의 효율적인 협력을 위해 이들 정책을 국가기술혁신의 틀 안에서 서로 밀접한 연관성을 가지도록 수정하였다. 이를 위해, 스웨덴 혁신체제국(VINNOVA)을 설립하였는데, VINNOVA는 기존의 NUTEK이 수행하여 왔던 산업화를 위한 응용연구 및 기술개발에 대한 연구개발 지원을 포함하여 기술혁신정책 추진을 체계적이고 통합적으로 관리하는 역할을 담당하고 있다. VINNOVA는 다양한 프로그램을 활용하여 산·학·연 협력, 중소기업들에 대한 정보와 기술확산, EU의 연구개발사업 참여 지원, 과학기술 예측 및 평가, 기술혁신체제 내 연구기관의 역할 증진 등을 도모하고 있다. 핀란드는 경제, 산업, 노동, 환경 정책 등과 같은 다른 정책분야의 광범위한 연계 발전을 도모하고 있다. 기술혁신정책을 추진하는 부처는 통상산업부로서 산업정책과 기술정책을 연계시키고 있다. 통상산업부는 기술개발청(Tekes)를 통해 기술관련 연구개발을 전담 지원하는 체제를 갖추고 있고, 산하에 각 부문의 기술개발을 주도하는 핀란드 기술개발센터를 거느리고 있다. 한편, 핀란드 국가연구개발기금(Sitra)는 의회에 소속된 독립적인 기금으로서 하이테크 기업들에 대해 모험자본을 제공하고 기술이전을 담당하고 있다. 3. 과학기술정책의 조정 과학기술이 경제, 산업 각 부문의 국가경쟁력 핵심요소로 떠오르면서 정보통신정책, 환경정책, 건설정책, 보건의료정책 등 모든 산업정책과 밀접히 연계되고 있다. 그러나 산업 각 부문별 기술혁신정책 및 국가연구개발 프로그램의 상호연관성의 결여, 중복의 발생, 연구성과의 범국가적 확산 및 활용 미흡 등도 나타나고 있다. 과학기술 혁신은 각 부처가 경쟁적으로 추진하는 것이 바람직하나, 우선순위에 입각한 정책조정을 통해 범국가적 차원의 과학기술 혁신전략을 체계적으로 마련해야 할 필요가 있다. 미국은 우리나라와 같이 대통령이 위원장이 되는 국가과학기술심의회(NSTC: National Science and Technology Council)를 설치하여 연방정부 차원의 과학기술정책을 조정하고 있다. 여러 부처가 추진하는 국가정보기반(NII: National Information Infrastructure), 국가나노기술계획(NNI: National Nanotechnology Initiatives) 등은 관련부처가 작업반을 구성하여 기획하고 NSTC 산하의 산하 위원회를 통해 조정하고 공동협력전략을 마련하고 있다. NSTC의 조정은 대통령 과학기술담당보조관이 맡고 있는 백악관 과학기술정책실(OSTP: Office of Science and Technology Policy)이 주관하면서, 관련부처의 실무자가 공동으로 참여하는 산하 소위원회 및 작업반을 연중 활성화하여 이루어지는 것이 특징이다. 이를 위해, NSTC의 사무국을 맡고 있는 OSTP는 과학, 기술, 환경, 국가안보 및 국제문제 등 NSTC의 산하 위원회와 대응되는 조직체계를 구성하여 운영되고 있고, 연방연구개발에 대한 전략적 우선순위 제시를 위해 백악관 관리예산실(OMB: Office of management and Budget)과 긴밀히 협력하고 있다. 일본은 2001년 1945년 이후의 성청별 할거주의를 극복하기 위해 2001년 수상에게 강한 조정권을 부여하는 행정체제 개편을 단행한 바 있다. 이에 따라, 내각부 내에 과학기술정책을 조정하는 100여명 내외의 조직을 별도로 설치하여 종합과학기술회의의 과학기술정책 조정과 자문을 주관하고 있다. 종합과학기술회의는 산·학·연 과학기술전문가가 참여하여 수상 및 내각을 보좌하는 지식 제공의 역할을 하는 동시에, 분야별 과학기술 추진전략의 작성, 과학기술자원 배분의 방침 결정, 과학기술진흥조정비를 통한 각 성청의 벽을 넘은 정책 및 사업의 추진 등을 담당하고 있다. 영국은 과학기술정책을 총괄하고 있는 통상산업부(DTI)가 조정기구인 과학기술정책위원회를 총괄하고 있고, DTI 내 과학기술청(OST: Offics of Science and Technology)의 장이 수석과학자문관을 겸임하여 과학기술정책에 대한 조정을 주관하고 있는데, 강력한 조정권은 없고 각 부처에 대해 조언을 하는 수준에서 조정을 하고 있다. 그러나, 이 밖에, 국가전략상 중요한 과학기술과제에 대해 외부전문가의 의견을 수렴하여 수상을 보좌하는 최고자문기구인 과학기술위원회를 운영하고 있다. 프랑스는 과학학술원이 2년마다 프랑스 과학기술에 대한 전반적인 보고서를 제출하면, 연구관련 장관 자문기구인 국가과학기술위원회를 소집하여 이를 검토하여 제안하고, 부처간 과학기술위원회에서 이를 최종 채택한다. 수상이 주재하는 부처간 과학기술위원회는 연구개발 우선순위를 제시하고 각 부처의 이해관계를 조정하고, 이의 집행은 과학연구·신기술부가 담당하고 있다. 이 밖에, 프랑스는 국가과학기금과 기술연구기금을 설치하여 연구개발에 대한 자금 지원을 통해 국가연구개발 우선순위 설정 등 조정 기능을 수행하도록 하고 있다. 스웨덴은 별도의 조정기구를 운영하지 않고 스웨덴 연구위원회, VINNOVA, FORMAS, FAS 등 총괄적인 자금지원기관을 통해 분야별 자원배분의 중복이나 문제점을 해결하고 분야별 우선순위를 조정한다. 개별 부처 차원에서 부문연구의 원칙에 따라 연구사업과 인력양성사업을 시행하는 것을 원칙으로 하고 수상은 거시적인 차원의 조정에만 개입한다. 핀란드는 수상이 위원장을 맡는 핀란드 과학기술정책위원회가 국가과학기술혁신정책을 기획·조정하는 가운데, 판란드 학술원, Tekes, Sitra 등 부야별 자금지원기관이 연구개발 우선순위의 조정을 기한다. 4. 정부연구개발사업의 추진 국가간의 기술경쟁에 격화되면서 정부연구개발사업 추진의 전략성과 효율성 제고에 대한 정책적 관심이 높아지고 있다. 우리나라도 1980년대 이후 정부연구개발사업 추진에 적극 나서고 있으나, 최근의 과학기술환경 변화 속에서 국가혁신전략에 부응하여 정부와 민간의 적절한 역할분담과 협력체계를 형성하고 정부연구개발 성과를 제고해 나가지 않으면 안된다. 미국은 기초연구와 임무지향적 연구개발사업 추진에 강점을 가진 나라이지만, 최근 들어 연장정부기관과 산업계·학계와의 연계성 강화를 통한 산업의 경쟁력 강화를 위해 공동연구개발협정(CRADAs)을 통한 연구개발 파트너십을 강화하고 있고 산·학·연간 연구개발콘소시움 및 공동벤처 결성을 통한 연구개발사업 추진의 효과성을 높이는 것을 주목할 필요가 있다. 1990년대 이후 민간기업들에게 공동으로 필요한 경쟁전단계 기반기술 창출을 위해 산·학·연 협력이 활성화되고 제조기술파트너십(MEP: manufacturing Extension Partnerships) 프로그램 등 기술개발인프라 확충을 위한 지원을 강화하였다. 일본은 각종 위원회, 심의회, 간담회, 연구회 등을 통한 협의과정을 통해 전략산업의 선정, 비전의 제시 등 연구개발사업 추진에 있어서 사전적 조정 메카니즘을 활성화하는 것을 배울만하다. 연구개발파트너십 형성을 위한 탐색공동체, 기획공동체가 우영되는 것이다. 이와 함께, 최근에는 연구개발평가에 대한 대가적 지침을 개정하여 연구개발사업, 연구기관, 연구개발시책에 대한 평가를 강화해 나가고 있다. 영국은 5개 연구회와 7개 정부부처가 공동으로 협력하여 LINK 협동게획을 추진하고 있는데, 이 프로그램은 비용의 50%까지 지원하여 경쟁전단계 연구에서 산업계와 학계 사이의 연구협력을 제고하는 대표적인 제도로 자리잡고 있다. 이와 함께, 과학연구투자기금을 설치하여 대학 등의 과학기반시설에 대한 투자를 위해 2003~2004년 2년 동안 1조 파운드의 추가투자를 실시하였다. 프랑스는 23개 국공립연구기관과 160개 고등교육기관이 정부연구개발사업에 참여하고 있다. 특히, 국공립연구기관과 대학과의 연계체제 구축으로 2002년에 이미 435개의 독립된 협동연구조직이 운용 중이며, 국립과학연구센터(CNRS) 산하에 512개 대학과의 협동연구조직이 형성되어 있어 연구소와 대학 간의 공동연구조직 운영이 크게 발전해 있다. 이와 함께, 정부연구개발사업 추진에서 있어서 다면도 협약제도가 정착되어 4년 단위로 국가와 연구주체 간 협약이 가능하도록 하고 있다. 독일에서는 연구가 막스플랑크 연구협회, 프라운호퍼 연구협회, 헬룸홀츠 연구기관, 라이프니츠 연구기관 등 대학 이외의 연구기관에서 중점적으로 정부연구개발사업을 수행하지만, 대학과 개방적 교류 속에 약 800여개의 공동연구소를 설립하여 연구를 수행하는 것이 특징이다. 그리고, 이러한 연구협회는 전국적으로 분포되어 연방정부와 주정부가 공동으로 자금을 지원하는 것이 특징이다. 최근 들어 독일에서는 연구개발사업 추진에 있어서 유연성과 경쟁성을 높이기 위해 프로젝트 지원의 비중을 높여 나가고 있다. 스웨덴은 과학공원(Sience parks), 산업 클러스터 등을 육성하여 기업이 대학과 연계하여 협력하는 과학기술단지 조성과 운영에 큰 노력을 기울이고 있다. 특히, 대학과 연게하여 운영되는 다른 과학공원과는 달리 민간기업인 에릭슨에 의해 형성된 Kista Science Park는 세계 제2위의 IT 클러스터를 형성하고 있다. 한편, 산업기술고용부 산하 NUTEK은 1988년부터 공공연구개발성과와 중소기업 간의 기술이전을 촉진시키기 위해 기술중개를 하는 TUFF프로그램을 실시하고 있다. 핀란드는 Tekes 기술프로그램을 활발히 발굴하여 산·학·연 간 밀접한 연계체제를 구축하여 정부연구개발사업을 추진하고 있다. 한편, 지역적 전문화와 협력을 지우너하는 전문연구센터프로그램을 운영하여 대학이 위치한 도시 내에 다양한 전문연구센터의 설치를 지원하고 있다. 이와 함께, 주요 행정구역별로 위치한 공과대학을 중심으로 대기업, 중소기업, 대학 등이 서로 협력하여 8개의 산업별 클러스트를 조성하여 운영하고 있는 한편 고등교육기관과 연구기관 간이 연계된 과학공원(Sience parks)을 설치하고 있는데, 이러한 산업별 클러스터와 과학공원이 핀란드의 정보통신 분야의 기술경쟁력 강화에 크게 기여하고 있다. 과학기술행정체제는 국가행정의 지배원리, 관련제도의 역사적 발전, 과학기술 발전의 단계, 과학기술에 대한 강·약점에 대한 인식, 미래 과학기술 발전에 대한 전망 등에 따라 나라마다 그 모습을 달리한다. 따라서, 어느 나라의 과학기술행정체제가 전적으로 모범사례고 인식할 수도 없고, 과학기술이 발전된 나라의 과학기술행정체제를 그대로 따른다고 장점이 발휘되는 것은 아니다. 결국, 다른 나라의 과학기술행정체제의 경험과 우리나라 과학기술행정체제의 성과에 대한 평가를 통해 과학기술행정체제를 선택할 수밖에 없는 것이다. 이상에서 제시한 시사점은 이러한 과학기술행정체제 선택에 있어서 우리가 관심을 기울일만한 국가별로 특유한 내용을 중심으로 기술되었다.

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