국가 과학기술 종합조정시스템과 연구회 운영시스템 발전방안

저작시기 2003.12 |등록일 2015.12.24 | 최종수정일 2018.11.14 파일확장자어도비 PDF (pdf) | 185페이지 | 가격 20,000원
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발행기관 : 과학기술정책연구원 수록지정보 : 정책연구
저자명 : 김계수, 이민형

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한국어 초록

■ 본 연구에서는 현재의 정부 R&D체제에 대한 심층적 진단을 통하여 새로운 전략적 개혁방안을 도출하였다. 개혁방안의 내용은 국가 R&D의 범부처적인 3대 통합 개혁 방안으로서 (1)사업기획 개혁(사업 통합), (2)정책조정 개혁(정책 통합), (3)수행체제 개혁(역량 결집통합)을 제안하고 있다. 정부 R&D체제를 구성하는 핵심 3대 하위구조는 사업구조, 정책구조, 수행구조이다. 이러한 3대 핵심구조는 유기체적인 하나의 시스템을 형성하여 기능한다. 이들은 각 분야의 작용이 다른 분야의 작용과 상호 결합하여 복합적인 효과를 나타내면서 ‘단일 통합시스템’으로 기능하게 된다. 따라서 본 연구에서 제안하는 ‘3대 통합개혁’ 방안은 하나의 유기체적인 통합방안으로 선택하여 총괄적인 개선이 추진 될 때 보다 큰 효과를 기대할 수 있을 것이다. 부분적인 국지적 개선으로는 정부 R&D체제의 총체적인 혁신효과는 크게 기대할 수 없을 것이다. 21세기 생존전략 차원에서 바람직한 새로운 정부 R&D체제의 종합 개선방안(3대 통합개혁 방안)을 정리하면 다음의 8가지로 요약할 수 있다. 1. 정부 R&D사업의 역할 재정립과 실용성을 지향한 전략기획 ○ 21세기의 과학기술은 경제, 사회, 문화 등 인간 삶의 전반적인 분야에 걸쳐서 광범위하게 영향을 미치는 필수적인 요소로 되어가고 있다. 따라서 정부 R&D 사업은 국민 삶의 질적 개선을 위해 국민의 포괄적인 수요중심의 실용화를 지향하는 방향전환이 필요하다. ○ 정부 R&D사업의 전략기획 방향은 경제사회 니드 해결과 직접 연계된 중장기적 목표달성을 지향하는 전략적 기획으로 전환해야 한다. 정부 R&D사업은 기초 기반적 기술개발 뿐만 아니라 한 단계 더 나아가서 실용화 영역의 기술개발까지 ‘확장한 중장기적 목표’를 중심으로 기획해야 한다. 이를 위한 정부 R&D의 전략기획사업 구조는 ‘실용화 근접기술’과 ‘기초적 기반기술’이 연계된 이원구조로 설계되어야 한다. 그리고 전통기술과 미래 첨단 기술이 균형적으로 창출될 수 있도록 정부 R&D사업구조의 총괄적 틀에 대한 전략적 기획이 있어야 한다. ○ 새로운 정부R&D사업의 전략기획은 기초 원천기술 개발과 아울러 실용화 영역 기술까지 확장된 ‘체계적인 기획’으로 균형 있게 추진되는 것이다. 기초 기반기술 개발이라는 중간 단계적 기획만으로는 국민 삶의 질적 개선에 좀더 적극적인 기여를 할 수 없다. 따라서 실용화 근접 영역까지 확장한 최종목표를 선택하여 국민 삶의 질적 개선에 좀더 실질적으로 기여할 수 있도록 기획해야 한다. 2. 수요자 중심의 정부 R&D사업과 단일 통합기획체제 ○ 각 정부부처가 ‘공급자 중심의 亂기획 경쟁체제’로 각 부처 R&D사업을 기획 추진하는 현재의 기획방식을 폐기하고 ‘단일 전문기획 주체’에 의한 범국가적 차원의 ‘단일 통합기획체제’로 전환해야 한다. ○ 공급자 위주의 정부 R&D사업의 기획체제를 수요자 중심의 기획체제로 전환할 수 있도록 개선한다. 각 부처의 중복된 과학기술적 니드를 합리적으로 조율하여 범국가적으로 추진할 수 있는 공동전략 기획체제가 시급하다. 이를 위하여 개별 부처들은 국민의 니드에 대한 ‘수요 기획’을 좀더 체계적으로 하도록 하고, 이러한 수요기획으로 체계화된 각 부처의 과학기술 니드를 단일 전문기획 주체에게 위탁하여 ‘공동전략 사업’으로 기획하도록 한다. 3. 통합기획과 종합예산의 연계시스템을 위한 예산프로세스 개선 ○ 우선 새로운 단일 통합기획 체제로 전환함과 아울러 연계하여 개선할 시스템은 종합 R&D예산시스템이다. 통합기획 시스템과 직접 연계된 종합 R&D예산 시스템을 위한 국가 R&D예산프로세스의 개선이 필요하다. ○ 현재와 같이 정책 따로 예산 따로 추진되는 체제를 개선하기 위해서는 종합 조정된 전략기획사업이 제로베이스 예산방식으로 종합 R&D예산프로세스에 연계되어야 한다. ‘실질적인 종합조정’을 위해서는 예산권이 필수적이다. 정책조정 시스템과 예산회계시스템이 따로 놀아 정책과 예산의 괴리현상이 생기지 않도록 연계시스템으로 운영한다. 4. PBS의 근본적인 개선방안과 공동전략사업 추진시스템 <범부처적인 공동전략 융합연구사업의 추진시스템> ○ 본 연구에서는 PBS의 부작용을 근본적으로 개선하기 위한 방안으로 PBS의 ‘운영방식’과 PBS의 ‘적용환경’을 연계하여 포괄 개선하도록 제안하고 있다. 첫째, 운영방식의 개선으로는 세부 투입원가 통제중심의 기존 PBS 운영방식을 폐지하고 ‘성과중심의 총원가 예산투자’ 방식을 제안한다. 이 운영방식은 (선) 예산투자, (후)성과 구매 방식을 기본으로 한다.둘째, 적용환경의 개선으로는 다음 절에서 언급하는 ‘5. 정부 R&D사업의 통합 연계운영에 의한 안정체제 확보’ 방식으로 개선한다. ○ 정부R&D사업은 대형 복합화 되어가고 과학기술추세는 기술융합화 현상이 심화되어감에 따라 점차 부처간의 소관 영역의 구분도 모호해지고 아울러 출연 연구기관의 고유 영역도 불분명해지고 있다. 종전까지는 정부R&D사업은 개별부처가 추진하는 ‘단독연구사업’이 주종을 이루었으나, 앞으로는 범부처적인 공동전략 사업인 ‘협동연구사업’이 정부 R&D사 업의 대종을 이루게 될 것이다. 그리고 차세대 성장동력 사업의 성공적인 추진을 위해서는 공동 전략사업 형태가 일반적인 추세가 될 것이다. 5. 정부 R&D사업의 통합 연계운영에 의한 안정체제 확보 ○ 본래 정부는 정부부처 R&D사업(G사업)을 출연연구기관이 주도적으로 수행하는 것을 전제로 하고 추진하였다. 그리고 출연연구기관이 기획 수행하는 R&D 사업(R사업)은 부처사업인 G사업을 성공적으로 추진하기 위한 잠재력 육성과 연관된 기반적 사업이다. 점차 여러 부처들이 다양한 사업을 추진하게 되고 수행주체의 역량도 다원화되는 국가혁신체제의 역동성이 생기면서 정부R&D사업의 가치전도현상이 생기게 되었다. 그래서 현재는 출연연구기관은 R사업만을 자기의 고유사업이라고 하고, 정부부처사업인 G사업은 부족한 인건비를 메꾸기 위한 방편적인 수탁사업으로 인식하고 있다. 이러한 사고를 바탕으로 출연 기관의 기관평가지표도 사용되고 있는데 이러한 양대 사업의 가치 혼돈은 정부 R&D사업의 갈등구조를 심화시켜 동반 부실화의 근원이 되고 있다. ○ 출연연구기관이 주도적으로 수행해야 할 핵심 임무사업은 정부부처들이 국가적 차원에서 기획 추진하는 정부부처사업(G사업)이다. 이러한 임무의 목적적합성 회복과 재정립을 바탕으로 G사업과 R사업을 하나의 국가 R&D사업으로서 통합 연계 운영하는 체제로 전환되어야 한다. 이러한 정부 R&D사업의 통합연계 운영체제는 과당경쟁을 완화시키게 되고 전문성 심화 사업과 경쟁사업의 균형을 유지할 수 있게 되어 연구사업 참여자들의 건전한 안정성도 확보될 수 있다. 이러한 정부 R&D사업의 통합운영시스템이 PBS가 적용되는 기반적 환경이 되어야 ‘안정성을 동반한’ 역동적인 경쟁연구를 할 수 있는 것이다. 6. 정부 R&D사업의 전문 관리기능의 통합 단일화 ○ 현재는 모든 부처들이 각기 전문 관리기구를 하나씩 두고 사업을 관리추진하고 있다. 이러한 중복적인 개별 사업관리체제는 정부 R&D사업관리의 비효율 성과 예산낭비를 가져오게 한다. 따라서 개별 부처별 수행 관리체제는 국가적 차원의 표준 관리시스템으로 통합 관리되어야 한다. 7. 안정성을 수반한 역동적인 통합 인력구조 ○ 새로운 역동적인 수행체제에 적합한 인력구조의 유연성과 안정성을 확보하기 위해서는 현재의 경직된 출연연구기관의 칸막이 운영체제를 해체하고 범국가적인 과학기술자 네트워크 풀에 기반한 통합운영 주체에 창의적 인력을 통합 배속시켜 운영한다. 경직적인 대형연구기관 중심의 수행체제에서 창의적인 개별사업팀 중심의 ‘유연한 책임수행체제’로 전환한다. ○ 새로운 역동적인 연구인력의 종합관리 방식은 ‘완전 개방형’ 출연연구기관의 운영방식으로서 일차적으로는 모든 기존 출연연구기관을 통합 운영하게 하고, 나아가서는 전국의 모든 대학과 해외의 모든 과학기술자들을 통합 연계한 범국가적인 사이버 출연연구기관 운영체제로 발전하게 한다. 8. 새로운 정부 R&D체제에 적합한 (新)감독지배구조 ○ 감독지배구조는 국가혁신체제에서 제반 조직운영과 창조적 성과창출에 큰 영향을 미치게 되므로 합리적인 감독지배구조를 위한 감독주체들의 획기적인 기능 재정립이 요청된다. ○ 감독지배구조를 형성하는 감독주체들은 국가과학기술위원회, 정부부처, 연구회, 감사원 등으로 구성된다. 종합 정책 제언 새로운 국가R&D체제를 위한 3대 통합개혁에서 가장 중요한 핵심과제는 ‘위임’과 ‘책임감독’이다. 그러나 이러한 핵심과제의 해결은 현실적으로 매우 어려운 상황에 처해있다. 첫째, ‘위임’을 하기위해서는 현재 연구회의 역량이 책임이행을 할 수 있는 수준이 되어야 한다. 그러나 현재 연구회의 실질적인 경영역량은 권한을 위임받아 새로운 통합모델을 성공적으로 운영할 수 있는 수준에는 매우 미흡한 상태이다. 둘째, ‘책임감독’을 위해서는 각 정부부처들의 고도의 경영감독 능력이 필요하다. 그러나 현재 정부부처의 책임감독 역량은 유효한 수준이 못 된다. 우리나라 관료들의 전략경영의식과 종합감독을 위한 전문성 수준은 매우 초보적인 단계에 있다. 지금은 정부가 연구회에 완전 위임하자니 연구회의 책임수행역량이 역부족이고 설령 위임한다고 하더라도 각 정부부처의 감독능력이 또한 부족한 상태에 있다. 이러한 우리나라 국가 R&D체제의 개혁환경은 진퇴양난의 매우 어려운 상황인 셈이다. ■ 현재의 상황에서 실현가능한 차선의 방안은 기존의 큰 틀을 대체적으로 유지 하면서 국가과학기술위원회 및 연구회의 핵심기능을 미래지향적으로 재정립하는 것이다. ▷ 국가과학기술위원회의 기능 재정립 현재 국가혁신시스템의 종합 경영역량이 성숙과정에 있는 단계에서는 국가과학 기술위원회가 ‘거시적 과학기술정책’과 ‘미시적 국가 R&D 추진정책’을 아울러 주도할 필요가 있다. ▷ 과학기술계 연구회의 기능 재정립 1. 통합 연구회로 구조조정 한다. 2. 연구회의 전략기획 기능을 강화한다. 3. 연구회의 기관평가시스템을 재설계한다. ■ 장차, 합리적인 3대 통합시스템에 의한 역동적인 국가 R&D체제를 구축하기까 지는 아마도 10년 이상이 걸릴 수 있다. 그러나 우리의 현실을 직시하면서 유효한 선택을 하여 간다면, 우리에게 필요한 ‘책임감독, 책임수행 그리고 과감한 위임’의 역량이 확보되어 가면서 우리나라 국가 R&D체제는 계속 발전할 것이다.

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