유럽 강소국 국가혁신시스템의 특징과 시사점

저작시기 2003.12 |등록일 2015.12.24 | 최종수정일 2018.11.14 파일확장자어도비 PDF (pdf) | 170페이지 | 가격 20,000원
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서지정보

발행기관 : 과학기술정책연구원 수록지정보 : 정책연구
저자명 : 임채성

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한국어 초록

연구 목적 및 필요성 우리나라는 1997년 금융 위기 이후 국제 환경 변화에 능동적으로 대응 할 필요성이 매우 커졌다. 이런 면에서 국제 환경 변화에 성공적으로 대응하고 있는 외국의 사례를 연구하는 것은 의미 있는 일이라고 할 수 있다. 세계화 흐름을 적극 활용하여 성공적인 경제발전을 이룬 유럽 강소국에 대한 사례 연구는 한국의 대응 방향을 모색하는데 도움이 될 수 있을 것으로 보인다. 본 연구는 성공적인 유럽 강소국의 국가혁신시스템의 특징을 연구하여 과학기술정책의 시사점을 도출하고자 하는 취지에서 추진되었다. 본 연구의 핵심 질문 사항은 ‘세계화의 압력에 노출되었던 강소국의 경우 소규모 국가로서의 자원 및 시장의 한계를 극복하게 하는 국가혁신시스템의 특징은 무엇인가?’ 이다. 본 연구는 OECD (1999)의 국가혁신시스템의 연구 틀을 근간으로 하고 ESF/Eurocores 프로젝트의 연구 틀을 부분적으로 수정 보완하여 연구 틀을 마련했다. 국가혁신시스템의 특징을 파악하는데 있어서 ESF/Eurocores 프로젝트에서 선택한 항목을 중심으로 해서 분석하되 중요성이 떨어지는 항목을 축소 조정하여 살펴보고자 하였다. 국가혁신시스템의 특징을 분석하는 방법론으로 혁신 주체 및 제도의 국가전체 혁신활동에서 차지하는 비중과 역할을 분석하고, 다른 국가와의 정량적 지표와 정성적 자료를 비교하는 방법과 특징을 유형화하는 방법을 사용하였다. 또한 특정 기간 동안의 변화 추이도 분석하였다. 연구 내용 핀란드 국가혁신시스템의 특징을 정리하면 다음과 같다. 북구유럽국가 중 노르웨이, 덴마크까지 포함하는 스칸디나비안 국가에 속하나 민족 구성에 있어서 다른 스칸디아비안 국가와는 다르다. 네덜란드, 스웨덴에 비해 식민지 개척 등의 세계진출 경험이 없고 오히려 식민지배를 당한 경험을 갖고 있는 국가이다. 핀란드는 1990년대 전후 경제위기에 직면하였으나 유럽 경제와 가깝게 연계되는 경제체제를 구축하는 한편 전통산업위주의 구조조정을 단행하는 등 유연하고 신속한 대응으로 성공적인 국가로 부상하였다. 핀란드 국가혁신시스템에서는 기업이 전체 연구개발 활동의 주도적인 위치를 점한다. 국제화되어 있는 자국출신 다국적기업의 역할이 중요하기는 하나 스웨덴 네덜란드에 비해 떨어지고 외국기업의 역할 역시 스웨덴 네덜란드에 비해 떨어진다. 대학은 공공연구의 주 역할을 담당한다. 그럼에도 불구하고 산학 협력 수준은 활발하다. 핀란드 공공연구기관은 세계적인 연구를 통해 세계적인 수준의 연구 인력을 배출하는 역할을 담당하고 또한 국제적인 공동연구 수행의 바탕을 제공하고 있다. 자금지원기관의 연구개발 지원은 정부의 간섭이 적은 상태에서 이루어지며 연구개발 프로그램에 대한 체계적인 평가로 연구개발 지원이 효과적으로 이루어질 수 있게 한다. 연구 평가는 외국의 전문 연구자 평가에 크게 의존한다. 정부 정책은 간섭을 최소화하고 투명성에 바탕을 둔 조합주의(corporatist mode)의 정책을 펴고 있다. 의회의 정책 영향력은 강하다. 정부는 자신의 역할을 혁신성과 경쟁력 향상을 위해 적정한 조건을 제공하는 촉진자(facilitator)로 정의한다. 정부의 부서간 정책조정기능이 매우 활성화되어 있다. 금융은 신용 중심의 금융 시스템을 갖추고 있다. 교육면에서는 높은 수준의 교육 투자를 바탕으로 한 질 높은 연구인력과 교육수준 높은 노동인력을 배출한다. 교육계는 산업계와 긴밀히 연결되어 있다. 주요 제도 및 정책 변화 면에서의 특징은 다음과 같다. 안정적 노사관계가 형성되어 있다. 최근 들어 공기업 민영화 및 시장 자유화가 이루어져 왔고 경제발전 및 고용창출에 있어 새로운 기술의 역할이 크게 강조되었다. 산업전략은 국가적인 사회정책화 되어있어 사회적 이슈까지 포함한다. 산학협력, 지역정책의 중요성이 최근에 강조되는 추세를 보이고 있다. 과학기술정책에 있어 국가혁신시스템 접근을 가장 선도적으로 적용하고 있는 나라이며, 시스템 성과를 점검하는 정책 평가 프로그램이 발달되어 있다. 산업구조 면에서는 음식료, 기계 및 장비, 종이 및 인쇄출판, 조립금속제품, 기타 비철금속제품, 1차 금속, 라디오 텔레비전 및 통신 장비, 전기기계, 자동차 및 트레일러 산업 등이 제조업의 주력을 담당하고 있다. 특히 정보통신산업에 대한 전략적 중요성을 강조하는 나라로 이 부문의 제조업에서의 비중, 연구개발 특화수준이 세계적으로 가장 높은 나라 중의 하나이다. 또한 국제화 흐름에 적극적으로 대응하여 1990년대 들어 유럽 경제권에 깊이 통합되었고 자국 출신 다국적기업의 세계화, 국내 진출 외국인 지배 기업의 활성화를 통해 세계화되는 경제환경에 적극적으로 대응해 나가고 있다. 그러나 핀란드 기업의 외국 진출 및 외국기업의 국내 진출은 그 수준이 스웨덴·네덜란드에 비해 떨어지는 편이다. 경제성과 면에서 보면 높은 연구개발 투자, 높은 기술 혁신 성과로 혁신 중심의 성공적 경제 발전을 이룬 모범사례에 속하는 국가이다. 핀란드 국가혁신시스템은 이 연구에서 다루고 있는 스웨덴과 유사한 점이 많아 스웨덴형 혁신시스템에 가깝다고 할 수 있으나 외국기업의 역할과 자국 기업활동 국제화 수준이 떨어지는 점이 다르다. 스웨덴 국가혁신시스템의 특징을 정리하자면 다음과 같다. 스웨덴은 북구유럽국가중 노르웨이, 덴마크까지 포함시키는 스칸디나비안 국가에 속하는 국가이다. 스웨덴은 미국 식민지 개척에 참여한 경험이 있을 정도로 근대 역사에 있어 세계 진출의 역사가 깊은 나라이다. 1990년대 초반에 핀란드처럼 심각한 것은 아니었으나 주요 기업들이 구조조정을 이루는 과정에서 경제위기에 직면하기도 했다. 각종 개혁을 통해 혁신시스템의 변화를 기하려 하였으나 성과가 가시화 되고 있지 않다. 스웨덴은 세계적으로 가장 높은 연구개발 밀집도를 갖추고 있음에도 불구하고 경제적 성과가 이에 상응하는 수준으로 나오고 있지 않은 상태이다. 기업은 국가 전체 연구개발 활동에서 주도적인 위치를 점한다. 기업 부문에 있어 국제화되어 있는 자국출신 다국적기업과 외국기업의 역할이 중요하다. 외국기업의 자국내 진출은 세계적으로 높은 수준에 달해 있다. 또 자국 출신 다국적기업의 연구개발 활동은 세계적으로 분산되어 활발히 이루어진다. 공공연구기관 가운데 대학이 주 역할을 담당하고 산학 협력이 활발한 수준은 아니어서 이를 개선하기 위한 여러 제도적인 실험이 이루어지고 있다. 스웨덴 공공연구기관은 세계적인 연구를 통해 세계적인 수준의 연구 인력을 배출하는 역할을 담당하고 또한 국제적인 공동연구 수행의 바탕을 제공한다. 공공자금지원기관에 있어서는 정부의 영향권 밖에 있는 기관의 비중이 높다. 스웨덴의 정부는 작은 정부이고 조합주의를 바탕으로 한, 의견수렴을 중시하는 정책을 시행한다. 스웨덴의 금융시스템은 은행 중심의 지배구조를 갖고 있으며 신용 중심의 금융시스템이다. 주요 제도 및 정책변화의 특징으로는 노·사·정 합의를 통한 노사관계를 갖고 있으며 1990년대 들어 노동시장 규제완화, 시장 자율화 및 공기업 민영화, 교육개혁(고등 교육 확대, 지역대학 확대), 산학협력 촉진, 지역 정책 중요성 강조, 중소기업 활성화, 과학기술정책의 혁신시스템 접근 강조 등이 이루어졌다. 세계화의 영향 측면에서 보면 자국 출신 다국적기업의 해외 진출도 활발하고 외국인 기업의 국내 연구개발 활동이 활발하며 국제 공동연구도 활발하다. 목재 및 종이 관련 제품과 같은 자원 집약적 산업, 기계 및 장비·자동차 및 트레일러·조립금속제품과 전자(라디오·텔레비전 및 통신장비)산업과 같은 조립산업과, 의약·음식료 산업이 제조업의 주력을 담당하는 산업이다. 정보통신산업의 비중은 타 선진국에 비해 높은 편이다. 국가혁신시스템의 성과 면에서 보면 높은 연구개발 투자에도 불구하고 투자의 경제적 효과가 저조하다. 이상 논의한 스웨덴 국가혁신시스템을 유형화하여 정리하자면 독일형 국가혁신시스템에 가까우나 정부 부문 역할이 적은 점이 상이하다고 할 수 있다. 스웨덴이 독일과 다른 또 하나는 독일 보다 외국기업의 역할이 크고 기업활동의 국제화 수준이 높은 점이다. 스웨덴 정책의 특성을 유형화하자면 사회 민주주의를 바탕으로 한 조합주의(corporatist)형 정책이라고 할 수 있다. 네덜란드 국가혁신시스템의 특징은 다음과 같다. 네덜란드는 독일에 인접하고 독일과 비슷한 언어와 개신교 전통을 갖고 있는 나라이다. 17세기부터 신대륙 개척 및 무역에 앞장서는 등 국제 진출의 경험이 풍부하게 축적된 국가이다. 네덜란드는 유럽 대륙 물류 운송의 중심부에 위치하는 국가로써 1980년대 초반에 경제위기에 직면하였으나 노·사·정이 협력하는 폴더 모델의 도입 등 각종 개혁을 통해 성공적인 경제발전을 이루었다. 네덜란드 국가혁신시스템의 주요 기관 가운데 기업을 보면 기업이 연구개발 투자에서 차지하는 비중이 다른 선진국에 비해 떨어지는 편이다. 타 선진국의 경우 기업이 전체 연구개발 투자에서 차지하는 비중이 절반 수준을 넘어서는데 네덜란드의 경우 기업이 차지하는 비중이 절반 수준이다. 다국적기업이 경제에서 차지하는 비중이 세계적으로 가장 높은 수준에 이르러서 다국적기업 중심의 경제체제라고 할 수 있다. 자국 출신 다국적기업의 연구개발 활동은 세계적으로 분산되어 활발히 이루어져 네덜란드 내 연구개발활동에서 차지하는 비중이 줄어들고 있는 반면 중소기업의 중요성이 커져 기업 부문 연구개발비 지출의 절반을 상회하는 비중을 차지하고 있다. 공공연구기관으로서 대학과 공공 기관이 비슷한 수준으로 분할 담당하고 산학 협력이 활발한 편이다. 네덜란드 공공연구기관은 세계적인 연구를 통해 세계적인 수준의 연구 인력을 배출하는 역할을 담당한다. 또한 연구의 수월성을 바탕으로 활발한 국제적인 공동연구를 수행하는 주체이기도 하다. 정부의 자금은 중간 조직을 경유해서 간접적으로 연구수행 기관에 배분된다. 공공연구기관의 연구 평가에 외국 연구자의 참여가 활발히 이루어진다. 네덜란드의 정부는 조합주의를 바탕으로 한, 의견수렴을 중시하는 정책을 시행하며 독일과 같이 정부의 역할이 큰 나라이다. 또 정부를 중심으로 한 사회간접자본에 대한 투자와 연구개발 활동이 활발하다. 네덜란드는 지정학적 위치를 최대한 활용하여 유럽 물류 운송의 중심지로서의 위치를 지속적으로 확보하기 위해 항공, 해운, 운송부문 등에 투자를 한다. 전체 연구개발 자금의 정부가 차지하는 비중이 다른 나라보다 높다. 금융시스템은 `약한 은행 중심의 지배구조`이며 신용 중심의 금융시스템이다. 교육 기관은 높은 수준의 교육 투자를 바탕으로 한 질 높은 연구인력 배출을 하고 있고 직업교육에 특화된 도제 및 고등교육기관을 통한 전문화된 노동인력을 배출한다. 주요 제도와 정책 변화의 특징은 1990년대 들어 유연한 노동 시장, 규제개혁과 경쟁 정책 확대, 기업 및 공공연구기관의 네트워킹 촉진, 하부구조(infrastructure) 강화 등의 변화를 보인 점을 들 수 있다. 특히 지식의 활용 측면을 중시하고, 지식의 확산을 통한 경쟁력의 확보를 도모하는, 보다 시스템 지향적인 혁신정책의 흐름(예: 클러스터 정책)이 형성되게 되었으나 이러한 혁신시스템적인 접근은 기존의 정책에서 새로운 정책을 더하는 방식이다. 정부차원에서 과학기술정책접근은 혁신시스템적 접근을 한다고 하는 명시적 정책 선언은 없었다. 네덜란드는 서비스산업의 비중이 가장 높은 나라 중의 하나이다. 주요 제조업은 화학, 종이 및 인쇄 출판, 음식료, 조립 금속제품, 기계 및 장비이다. 정보통신산업의 비중은 타 선진국에 비해 높은 편이다. 세계화의 영향 측면에서 보면 자국 출신 다국적기업의 해외진출과 외국인 기업의 국내 연구개발 활동이 활발하며 국제 공동연구도 활발하다. 네덜란드는 연구개발 투자 수준이 높지 않음에도 성공적인 경제성장을 이루고 있을 뿐 아니라 연구효율이 높은 나라이다. 네덜란드 혁신시스템은 독일형 혁신시스템과 유사하다고 볼 수 있다. 그러나 독일보다 외국기업의 역할이 크고 기업활동의 국제화 수준이 크게 앞서 있다는 점이 다르다. 이상 언급한 강소국 국가혁신시스템의 특징은 첫째 연구개발 투자가 특정 산업에 집중되어 있다는 점이다. 이는 국내 산업에서 영향력이 큰 다국적기업이 전략적으로 주요 분야에 집중 투자하기 때문이다. 특히 스웨덴이나 핀란드의 경우 다국적기업이 연구개발 투자에서 차지하는 비중이 높기 때문에 국가의 연구개발 투자는 다국적기업의 투자 동향에 의해 좌우된다. 이는 중앙정부 중심의 전략 분야에의 집중 투자를 통해 이루어지는 것은 아니다. 정부는 기업과의 긴밀한 관계 속에서 기업이 전략적으로 중요하게 여기는 분야에 연구자금이 흐르도록 함으로써 연구개발 투자가 집중되도록 한다. 또한 기술 예측 프로그램이나 전략적 연구지원 프로그램, 조직을 통해서 중요분야에 대한 공감대의 형성과 자금지원이 이루어지도록 한다. 둘째 국내 유기적 연계 측면에서는 산·학·연의 연계가 활성화되어 있다. 연구개발 결과의 활용이 효과적으로 되도록 하기 위한 연계 촉진 정책을 실행하고 있으며 클러스터 정책을 통해 지역 단위에서의 효과적인 연계를 촉진하는 정책을 실행하고 있다. 셋째 이들 국가의 지식 기반은 연구의 수월성을 유지하고 있으며 이는 자국에 우수한 연구자를 배출하고 국제적 공동연구를 할 수 있도록 하는 바탕을 마련해 준다. 넷째 핀란드, 스웨덴의 경우 세계화흐름을 주도하고 있는 정보통신 기술에 대해 연구개발 활동과 생산활동이 집중되어 있다. 네덜란드는 정보통신기술에 연구개발 지출을 집중하는 수준이 높고, 정보통신기술 활용 면에 있어 세계적으로 선도적인 위치를 점하고 있다. 다섯째 국가의 소규모성에 따른 시장, 자원, 지식의 제약을 극복하기 위한 국가혁신시스템의 국제적 연계가 발달되어 있다. 자국 시장의 협소성을 극복하기 위해 유럽 차원에서의 시장 단일화가 이루어져 있고 자국의 다국적기업 및 외국인 지배기업은 자국의 시장, 자원, 지식의 제약을 넘어서 국제적인 시장, 자원, 지식의 원천을 접근하고 활용하는 주요 주체이다. 또한 자국의 대학 및 연구기관은 국제적인 공동연구 수행 및 평가에 외국인 연구자가 참여하는 등 연구개발 과정의 국제화가 이루어져 있다. 여섯째 국제적 연구 및 정책학습을 촉진하기 위한 정책이 발달되어 있고 국가혁신시스템 접근이 적극적으로 도입되어 있어 국가차원의 시스템 효율을 향상시키기 위한 정책이 발달되어 있다. 결론 및 정책적 시사점 이상 유럽 강소국 3국 국가혁신시스템의 특징을 살펴보았다. 강소국 국가혁신시스템의 특징은 국내 연구개발 인력의 제한성을 극복하기 위해 국내 연구개발 주체의연구개발 과정 및 평가에 있어 국제적인 연계를 활성화할 필요성이 있음을 보여준다. 이는 자국 연구개발 주체의 연구수준이 세계적인 수준에 이르렀을 때, 보다 활발히 이루어질 수 있는 것으로 외국의 기술인력을 적극적으로 활용할 수 있기 위해서는 국내 연구인력의 연구개발 능력을 세계적인 수준으로 향상시킬 필요성이 있음을 시사해준다. 둘째는 자국의 시장, 지식, 자원의 한계를 극복하는 주체로 자국 출신 다국적기업 및 외국인 지배 기업의 역할이 중요한 바 이들의 활발한 혁신활동이 이루어질 수 있도록 하는 환경 조성과 정책이 필요하다. 셋째로 자국내 혁신 주체의 연계를 활성화하기 위한 산·학·연 연계 및 클러스터 정책의 적극 추진이 필요하다. 특히 이들 산·학·연 연계 및 클러스터 정책은 국제적 연계가 적극적으로 이루어지는 상태에서 추진할 필요가 있다. 국제적 연계가 매개되지 않을 때 국내의 연계는 잠금 효과를 가져올 수 있다. 넷째로 국가 전체적인 차원에서의 국가혁신시스템 효율성을 향상시키기 위한 정책이 필요하다. 강소국들의 경우 1990년대 들어 혁신활동의 주체를 기업으로 보고 이들을 중심으로 하는 혁신시스템의 조성을 촉진하는 촉진자로서의 정부의 역할을 중시하는 방향으로 이동하고 있다. 우리나라의 경우도 이러한 새로운 흐름을 적극 수용하여 국가 과학기술정책이 기업활동의 실질적인 혁신성과로 나타날 수 있게 혁신시스템을 조성하는 촉진자로서의 정부의 역할을 정립할 필요가 있다. 이를 위해서는 국가혁신시스템 차원에서의 효율성을 평가하고 개선하는 강소국의 정책관행을 학습하고 우리나라 정책에 반영할 필요성이 있는 것으로 보인다. 또한 강소국의 정책 담당자들은 정책을 탐색하는데 국제적인 연계를 통해 외국에서 축적된 정책 경험을 적극적으로 학습하고 반영하는 노력들을 시행하고 있는 바, 우리나라도 국제적 연계를 보다 적극적으로 활용할 필요가 있다. 특히 외국에서 풍부한 정책 경험을 갖고 있는 전문가들을 정책의 입안 및 평가 과정에서 적극 활용할 필요성이 있는 것으로 보인다. 이상은 강소국에 대한 개괄적인 정보를 바탕으로 특징을 분석하고 이에 따른 시사점을 정리한 것이다. 이상의 시사점에 대한 보다 정확하고 상세한 사항을 점검하기 위해서는 보다 깊은 심층 연구가 필요할 것으로 보인다.

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