과학기술정책수립과정의 개선방안

저작시기 2002.05 |등록일 2015.12.24 파일확장자어도비 PDF (pdf) | 242페이지 | 가격 20,000원
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발행기관 : 과학기술정책연구원 수록지정보 : 정책연구
저자명 : 김영삼

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한국어 초록

연구의 필요성과 목적 우리나라의 국가정책의 일반적인 기조는 국가경쟁력의 향상이다. 국가경쟁력을 통한 선 성장 추구와 후 삶의 질 혹은 민주성보장이다. 이는 효율성을 바탕으로 한 국가성장을 중시하며 민주성을 통한 국가경쟁력은 비효율적이라는 관념이 국가공무원들에게 내재되어 왔다. 과학기술정책은 그 내용의 특수성과 전문성 때문에 더욱더 이러한 경향을 보여왔다. 그러나 한국과학기술은 독자적 수월성을 지닌 전문성에 바탕을 두기 보다는 일본이나 미국 등 선진국의 과학기술을 모방과 추종해 온 것이기 때문에 과학기술정책의 배타성은 외국과학기술에 대한 권위의 무조건적 인정에 의한 것이라고 보아야 할 것이다. 어쩌면 기술결정론과 전문가주의는 국가경쟁력향상을 위한 과학기술의 필요성과 사전검증된 외국과학 기술도입에 따른 무임승차 결과라고 볼 수 있다. 이러한 국가과학기술체제로서는 더 이상 국가경쟁력을 확보하기가 어렵다는 인식이 20세기후반부터 확산되기 시작하였으며, 2000.4월 국가과학기술자문회의에 제출된 21세기초 새로운 과학기술정책의 틀 모색에서 최영락은 ① H/W지식 중심의 과학기술 정책에서 기술혁신 정책으로 전환 ② 자원투입 위주의 정책에서 시스템고도화 정책으로 전환 ③ 우선 순위와 기술선택에 경도된 정책에서 광범위한 파급효과가 있는 기반기술에 주력하는 정책으로의 점진적인 이행 ④ 수직적 중앙집중 지향형 정책 에서 수평적 다원분산 지향형 정책으로 전환 ⑤ 폐쇄적 관료중심 정책 에서 개방적 시민참여 정책으로 이행과 같은 새로운 과학기술정책방향을 제시하였다. 영국 왕립환경오염위원회(Royal Commission on Environmental Pollution (RCEP))가 1998년 10월 발표한 `환경기준설정`이라는 보고서는 의사결정과정에서 투명성과 개방성을 강조하고 있다. 아울러 시민의 신뢰를 얻기 위해서 그리고 환경과 사회적 가치를 표명하기 위해서 시민참여의 중요성을 특히 강조하고 있다. 이는 정책결정이 이루어지기 전에 영향을 받는 사람들이 표명한 견해를 수용하여 의사결정의 질을 높일 뿐만 아니라 (일반인뿐만 아니라 전문가의) 지식과 이해를 보다 넓게 활용함으로써 정책의 효과적인 집행을 높이고자 하는 것이다. 이 보고서는 과학과 불확실성, 과학적 발전에 대한 시민들의 신뢰가 갖는 중요성 및 시민심의를 위해 필요한 메카니즘간의 관련성을 중요시하고 있다. 이러한 영국의 사례에서 비추어볼 때, 우리 나라도 더 이상 폐쇄적인 과학기술정책에서 벗어나 좀더 열린 공간으로 옮겨 다양한 과학기술정책이 이루어지는 과정을 개방할 필요가 있다. 과학기술기본법에서 강조하고 있는 정책수단의 전자화 및 과학화 그리고 정책결정과정에서의 참여자의 확대는 이러한 전세계적인 추세와 결코 무관하지 않다. 2001. 1. 16에 제정되고, 7월 17일부터 시행되는 과학기술기본법(법률 제6353호)은 과학기술정책의 사회경제적 영향을 고려하여 정책형성 및 집행과정에 다양한 집단의 참여를 촉구하고 있다. 이 법은 과학기술정책을 중시하고 정책의 과학화를 촉진시키기 위해 정책형성 및 정책집행의 과학화와 전자화를 촉진하기 위하여 필요한 시책을 세우고 추진할 것을 정부에 요구하고 있으며, 과학기술정책의 투명성과 합리성을 높이기 위하여 과학기술정책을 형성하고 집행하는 과정에 민간전문가 또는 관련단체 등이 폭넓게 참여하도록 하고 일반국민의 다양한 의견을 모을 수 있는 방안을 마련하도록 정부에게 요구하고 있다. 그러나 우리나라는 과학기술법에 제정되었음에도 불구하고 여전히 전통적인 정책결정과정을 고수하고 있으며, 유럽에서 다양하게 시도되고 있는 참여방법의 도입에 연구는 여전히 정부차원에서 이루어지지 않고 있다. 본 연구에서는 과학기술기본법이 실효성을 갖기 위해서는 제5조(과학 기술정책의 중시와 과학화 촉진)와 제2장의 과학기술정책의 수립 및 추진체제가 조화롭게 이루어져 나가야 함을 강조하고자 한다. 제5조를 선언적인 성격으로 두어서는 각 부처별 과학기술 관련정책수립은 폐쇄적이고, 기술관료주의적 성격에서 벗어나기 어렵다. 본 연구에서는 제5조의 주요 내용인 과학기술정책의 과학화와 전자화를 구체화시킬 방법을 시민참여확대라는 관점에서 살펴보려고 한다. 이미 유럽에서는 과학기술정책에 대한 시민참여에 대한 이론적, 방법론적인 고찰이 학계에서 심도있게 논의되어 왔으며, 정부차원에서도 자문위원회의 역할개선, 시민참여방법에 대한 다양한 실험과 제도화, 각종 규제 절차의 전자화 및 온라인(특히 웹사이트)을 통한 다양한 시민참여방법을 수용해오고 있다. 따라서 과학기술기본법 제2장의 과학기술정책체제는 다양한 정책결정 과정의 참여방법의 도입을 통해서 더욱더 시민들의 요구와 걱정을 반영한 민주적이고, 집행가능성이 높은 정책을 산출해 낼 수 있을 것이다. 이러한 점에서 볼 때, 외국의 사례분석을 통해 우리나라 정부에 적실성이 있는 참여제도를 살펴본다는 것은 매우 시급한 일이라고 여겨진다. 주요 연구 내용 1. 정부가 언제 시민들을 참여시키는 것이 바람직하냐에 대해서는 적어도 다음과 같은 경우가 적절하다고 여겨진다. ① 시민들을 위해 진정한역할을 행하고자 할 때, ② 정책결정자가 배우고, 듣고자 할 준비가 되어 있을 때, ③ 선택방안이나 결과에 대해 갈등이 매우 클 때, ④ 문제를 정의하는 단계나 광범위한 방향을 설정하고자 하는 단계, ⑤ 공공학습에 가치를 둘 때(이를 위해서는 조건이나 기회가 마련되어야 한다.) 2. 시민들이 참여를 통해서 제시하는 것은 미래를 위한 수용가능한 정 책결정의 기반이 되는 가치준거인 것이다. 개혁을 이끌어 나가는 핵심가 치에 기여해야 하는 집단은 정책결정자나 전문가가 아니라 전체국민이라 는 것이다. 아울러 이들 가치는 어떤 정책을 수용할 수 있는가, 대안은 무 엇인가, 어느 것은 해당되지 않는가를 결정하는데 활용되어지는 것이다. 3. OECD는 시민이 정책결정과정에 참여하기 위해서는 정보제공 및 접근은 기본적 전제조건이며, 협의는 정책과정의 핵심을 이루며, 능동적인 참여는 새로운 정부- 시민관계를 형성하는 영역으로 파악할 것을 요 구하고 있다.이렇게 해야 하는 이유는 ① 더 나은 정책을 결정하고 ② 정부에 대한 신뢰를 더욱 높이며 ③ 민주주의를 더욱 강화시킬 수 있다고 여기기 때 문이다. 이처럼 시민과의 관계를 강화함에 따라 정부는 정책형성의 모든 과정, 즉 문제인지, 정책개발, 의사결정에서 집행 및 평가에 미치는 모든 영향에 대해 능동적으로 대응할 수 있다는 것이다. 이를 통해 정부는 투명성과 책임성에 대한 높은 요구에 대응하고, 시민들의 기대에 부응할 수 있으며, 하락하고 있는 시민들의 지지를 높일 수 있기 때문이다. 4. 오프라인과 온라인상에서의 참여방법은 매우 다양하며, 또한 그 효과에 있어서도 다르다. 우리나라에서는 공청회나 전문가자문회의를 제 외하고는 거의 참여방법을 시도한 적이 없기 때문에 이제 본격적으로 외국에서 논의되고, 그 효과성을 검토하기 시작한 오프라인상에서의 공공 참여(시민참여보다는 좀더 넓은 개념으로 대항전문가, 이해관계자 등 좀 더 폭넓은 참여대상을 포함한 개념이다)와 정보통신기술의 발달로 점차 모습을 나타내고 있는 온라인 상에서의 참여방식을 본격적으로 검토할 필요가 있다. 5. 과학기술기본법은 과학기술정책의 과학화 및 전자화의 필요성과 함께 과학기술정책과정에서의 참여확대를 동시에 달성할 것을 요구하고 있 다. 본 보고서에서는 이러한 법적 요구를 달성하기 위해서 과학기술정책 의 수단적인 측면과 과학기술정책의 참여대상이라는 측면에서 4가지 유형의 정책결정과정 참여모형을 나누고 있다. 특히 이러한 유형분석의 기저에는 국가의 법령, 정책 및 제도에 대한 연구가 동시에 이루어져야 적실성이 있는 시민참여제도마련이 이루어진다. 6. 과학기술기본법의 주요 내용은 크게 나누어보면 ① 정책형성 및 정 책집행의 과학화와 전자화를 촉진시키는 것 ② 과학기술정책의 투명성 과 합리성을 높이기 위하여 과학기술정책 및 집행과정에 시민참여를 확 대하는 것 그리고 ③ 정책결정기구인 국가과학기술위원회의 역할과 위 상의 제고이다.특히 과학기술부는 정책결정과정에 ①과 ②의 내용에 대한 제도적 연구와 실천을 통해 과학기술위원회에서 이루어지는 각종 주요 과학기술정책의 민주성, 투명성 그리고 책임성을 높일 책임이 있는 것이다. 7. 참여방법의 과학화, 전자화, 참여범위의 확대라는 측면에서 과학기술정책결정에 참여하는 조직과 방법의 실효성을 분석하기에는 제약이 있기는 하지만 과학기술위원회, 전문가 자문위원회, 공청회, 국회의 과학기술정보통신위원회, 시민단체의 역할들, 행정절차법의 내용 등이 아직까지는 정책결정과정의 시민참여를 제도화시키기 위한 과학기술부의 조직 문화를 바꾸지는 못하고 있다. 8. 과학기술부의 프런티어 사업선정과정 및 국가기술지도 사업과정에서 보여준 여론조사, 전문가패널토의의 활성화, 온라인 상에 정보의 적극적 제공 등은 정보제공과 참여활성화라는 점에서 매우 긍정적이지만 일 반시민의 참여를 오프라인과 온라인에서 참여확대를 시도하려는 움직임은 여전히 느리다.본 연구에서 만든 과학기술정책유형에 의해 우리 나라과학기술정책의 유형은 아직까지는 유형I에 해당하며, 미약하나마 유형IV의 방식을 도입 하려는 초기 움직임을 보여주고 있다. 9. 현재 외국에서 활용되는 시민참여제도는 다양하다. 이들의 조직과 활동 및 효과성을 검토하여 우리 나라의 정부가 활용할 수 있는 방법에 대해서 좀더 적극적인 연구가 필요하다. 10. 영국 의회과학기술국(POST)는 과학기술분야의 논의에 있어서 이러한 시민참여가 필요한 것은 일반시민들의 과학기술정책에 대한 신뢰의 위기에 기인하고 있다. 영국하원은 신뢰회복을 위해서는 과학기술관련 이슈를 다루는 기관 내에 문화적 변화가 필수적이며, 이를 위해서는 논쟁과 의사결정과정에 시민이 참여하는 공공협의 및 대화과정을 더욱 더 활용해야 한다고 결론내리고 있다. 특히 영국은 행정기관들이 다양한 집단으로부터 영향력을 받고 효과적인 투입을 얻기 위해서는 기관의 준거 및 절차에 대한 틀을 변동해야 한다고 주장하고 있다. 2001년 2월 과학 및 공학 헌장에서는 과학자와 공학자들은 구성적인 대화에 참여해야 하며, 시민들의 관심사를 이해해야 한다고 언급하고 있다. 그리고 결핍모델에서 벗어나 연구개발 우선 순위 결정에서부터 위험/편익관리에 관한 의사결정에 이르기까지 모든 단계에 시민들과 개방되고, 투명하며, 다양한 계층을 포괄하는 민주적 참여 모델로 전환시켜야 한다고 주장하고 있다. 이를 달성하기 위해서는 과학기술 이슈를 다루는 모든 제도들이 조직문화를 변경시켜야 한다는 점은 매우 시사점이 있다. 아울러 캐나다의 자문위원회의 역할에 대한 원칙과 지침도 과학기술부 는 활용할 가치가 있다고 여겨진다. 11. 시민참여제도를 도입할 경우 다음과 같은 사항에 주의를 기울여야 한다. ① 목표가 명확한가- 정책결정자에게 신뢰를 주고, 논쟁거리에 대한 공유된 이해도를 높이고, 이들을 어떻게 달성할 것이냐에 대해서 필요 ② 의사결정과정과의 연결고리가 명확한가- 참여결과가 어떻게 의사 결정에 반영되며, 이를 위한 절차는 명확한가 ③ 토의의제나 절차가 참여자간에 합의를 보여주고 있는가 ④ 신뢰도를 높일 수 있는가- 제3자적 촉진자나 평가자를 활용함으로써 의사결정자로부터 과정을 독립시킬 수 있는가 ⑤ 과정이 효과적으로 마련되어 있다는 점에 대해서 합의를 보여 줄 수 있는가 ⑥ 대상집단의 대표성 ⑦ 포괄성- 과정이 얼마나 통상 배제된 집단을 포함시킬 수 있는가 ⑧ 목표와 관련된 시기- 시민참여 후 그 결정이 의사결정에 포함시키는 시기와 관련이 있는가 ⑨ 개방성과 투명성- 참여과정의 계획과 조직, 참여자들의 논의내용을 추적할 수 있는가 ⑩ 신중한 논의- 참여자들이 제공된 정보를 충분히 소화하고 토론 및 논의에 참여하는가 ⑪ 제공된 증거가 참여자에게 유용한가 ⑫ 전문적인 참여과정을 위해 충분한 자금과 지원이 있는가 ⑬ 시민들의 학습에 기여할 수 있는가 12. 과학기술정책결정과정에 대한 지금가지의 논의의 대부분은 오프라인에서의 참여방법의 종류 및 효과성을 분석을 하는 것이 대부분이었다. 그러나 이러한 폐쇄적인(참여자 선택방법이나 선택범위에 있어서) 정책 결정과정은 점차 정보통신기술의 결합에 따른 지식사회의 모델로서는 부적합하며, 좀더 개방적인 체제하에서 정책결정과정의 참여확대방법을 모색하는 것이 더욱 적실성을 가져다준다고 여겨진다. 13. 정부는 정보통신기술이 갖는 기능과 역할에 대해서 많은 연구를 할 필요가 있다.현재의 전자적 서비스 제공 메카니즘을 향상시키는 방법에서부터 제공 메카니즘 전부 및 제공되는 서비스의 질 자체를 변형시키는 것이 이르기까지 매우 다양하다. ① 이전에 행해져왔던 지루한 업무의 자동화를 일컫는 순전히 기술적인 역할 ② 의사결정과정과 집행과정에 더욱 참여시키고자 하는 촉진/지원 역할 ③ 서비스를 전달하기 위한 새로운 서비스 및 메카니즘을 수반하는 완전히 혁신적인 역할 따라서 이러한 메카니즘을 효과적으로 활용한 다양한 정보기술을 통한 참여방식개발은 매우 중요한 정책과제이다. 14. 미국행정기관의 규칙제정과정에 시민참여를 촉진하기 위한 행정기관의 정보기술활용 사례는 과학기술기본법의 전자화를 위한 구체적인 절차를 마련하는데 매우 도움이 된다. 미국상원의원인 Joseph Lieberman과 Henry A. Waxman이 관리예산처 공무원과 국민보건, 안전 그리고 환경규제관련기관 (농업부, 보건서비스청(HHS), 노동부, 교통부, 환경보호청)의 공무원과 인터뷰를 통해서 미국행정기관의 규제절차 시 시민참여방법을 높이기 위해 정보기술을 어떻게 활용하는지를 보여주고 있다.이 보고서는 규제기관들이 규칙제정 시 시민들이 참여할 기회를 알려주고, 행정기관이 시민들의 코멘트를 받는데 용이하도록 하기 위해 정보기술을 활용하는 형태를 검증한 것이다. 일반적으로 규제기관들은 시민들에게 제정하고자 하는 규칙에 관한 정보를 알리고, 일부 규칙제정기록을 전자적 형태로 보존하고, 기관이 제안한 규칙에 대한 전자적 코멘트를 수용하기 위해 웹사이트를 갖고 있다. 그러나 행정기관간, 행정기관 내에서도 정보기술을 활용하는 방식에 있어서 큰 차이가 나고 있다. 15. 온라인상의 시민참여문제는 오프라인상의 참여문제와는 일부 질적으로 다르다. 특히 정보기술의 활용능력, 정보기술에 대한 접근가능성, 프라이버시의 보호 등과 함께 초고속 네트워크의 사회적 확산과 하드웨어 및 소프트웨어의 정부와 일반시민의 마련이라는 일반적인 기술적, 경제적, 사회적 문제가 해결되어야 한다는 점에서 아직은 초기단계에 있는 부분이다. 이러한 문제점 이외에도 다음과 같은 내용은 오프라인 상에서 시민참여시 나타나는 것과 거의 동일한 문제점에 봉착할 수 있음을 보여주고 있다. ① 참여시민 선정과 대표성문제: 온라인 정책형성과정에 누가 참여해야 하는지에 대해서 명백한 선택절차가 없다. ② 시민의 기대관리(시민의 기대감이 매우 높은데 대해서 적절한 수준으로 관리): 시민들은 예산, 정당정치, 법적 혹은 문화적 요인들에 의해 그들의 노력이나 현명한 결정이 무시되는데 대해서 실망을 한다. ③ 정치인의 냉담: 정치인들은 일반시민들이 정치에 대해서 너무 무관심하기 때문에 심의과정은 시간낭비라고 여긴다. ④ 공공정보의 결핍: 신중한 논의는 새롭고 균형된 정보를 갖고자 하는 참여자의 열의에 비례한다. ⑤ 디지털상의 배제: 정치인들은 온라인 정책논의가 가지지 못한 자를 희생시키고 디지털부자들의 목소리만 증폭시킬 것이라고 걱정한다. ⑥ 참여자 규모의 문제인터넷을 통해 다수 대 다수의 토론이 가능하다는 점에 대해서 의 문을 제기하는 하는 사람들은 신중한 토론은 비교적 소수의 인원인 참가한 면대면 환경에서 이루어질 때가 가장 최선이라고 믿고 있다. 온라인 참가의 비동기적 특성에 의해 대규모, 다수 대 다수의 토론과 신중한 논의를 관리할 수 있다. 따라서 규칙, 절차, 정해진 방식 및 습관이 면대면 토론의 성공요인이듯이 중재 및 매개(moderation and mediation)의 메카니즘이 다수 대 다수, 비동기적 대화를 성공시키는데 핵심요인이다. ⑦ 정치적 갈등일부정치인은 국민의 의지나 정서를 해석하는 그들의 역할을 온라인 정책결정과정이 뺏어가지 않을까 걱정을 한다. 온라인 정책참여를 정통성에 대한 도전으로 생각하기 보다는 시민참여 자체를 대의제의 의미를 강화시키고, 독점적인 정책형성에 대항한 더욱 많은 정보와 함께 국민들의 지지를 받는 정책선택으로 생각해야 한다. 16. 현재의 상황으로 볼 때, 우리 나라의 정부는 전자적 협의방식에 대한 준비가 덜 되어있는 상태로 볼 수 있지만 이런 형태의 시도가 지속된다면 점진적인 발전은 있으리라고 여겨진다. 그러나 시민들의 전자공동체 역시 아직은 정책토론보다는 가벼운 이슈에 중심을 두고 있음을 볼 때, 리눅스형 참여모형은 시기상조이기는 하지만 온라인 시민참여형태가 나아가야 할 방향으로 볼 수 있다. 17. 정책결정과정에 있어서 투명성과 협의 및 적극적 참여를 의미하는 전자민주주의는 방법론상에서 차이가 있음을 보여주고 있다. 즉 폐쇄성에서 개방성으로 나아가기 위한 정보공개, 정보공개를 바탕으로 한 정책 결정과정에 대한 참여(이것은 다양한 형태가 있다) 그리고 이를 둘러싼 의사소통방법이라고 하는 한 측면과 함께 그리고 온라인 상이냐 혹은 오프라인 상이냐를 구분하는 참여공간적인 방법상으로 구분할 수 있다. 즉 참여방법과 참여공간이라는 측면에서 과학기술기본법의 효과성을 높이는 작업을 진지하게 검토해야 한다.이를 위해 다음과 같은 지속적인 연구작업이 뒤따라야 할 것이라고 보아진다. -1. 과학기술정책의 참여확대를 위해서 새로운 분석모델이 필요하다. -2. 현재 과학기술부가 활용하고 있는 참여방법들에 대한 효과분석을 행하는 조직이 필요하다. -3. 다양한 시민단체들의 참여요구를 수용하기 위한 연구가 필요하다. -4. 외국정부들이 행하고 있는 참여방법들을 체계적으로 도입하기 위한 준비가 마련되어야 한다. -5. 온라인을 통한 시민참여방법에 대한 외국사례를 연구분석해야 한다. -6. 오프라인과 온라인을 적절히 결합한 참여방법을 확대시키기 위한 노력이 필요하다.

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