재정여건 변화에 대응한 지방자치단체 세출예산 조정 방향

저작시기 2014.01 |등록일 2014.07.23 | 최종수정일 2014.09.08 파일확장자어도비 PDF (pdf) | 106페이지 | 가격 14,600원
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서지정보

발행기관 : 한국지방세연구원 수록지정보 : 한국지방세연구원 연구보고서 / 2013권 / 42호
저자명 : 최원구 , 박형근

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한국어 초록

우리나라의 지방자치단체는 중앙정부와는 달리 양입제출(量入制出), 즉 세입규모를 먼저 추정한 후 세출을 결정하게 되는 것이 일반적이다. 이러한 상황에서 2013년도 보육대란 사태의 경우에서처럼 세입 확충없이 세출의 증가가 발생하게 되면 지방자치단체는 재정 위기에 봉착할 가능성이 농후하다. 특히 우리나라는 현재 복지국가로 전환되는 과정에 있으므로 세출확대로 인해 발생하는 지방재정의 위기는 계속적으로 나타날 것이고, 2014년 에도 기초노령연금제도의 본격적인 시행을 앞두고 있는 상황이다. 따라서 본 보고서에서는 현재의 지방재정관련 제도와 여건을 분석하여 지방자치단체의 재정압박, 재정위기 가능성을 사전에 방지하기 위한 방안을 모색하기로 하였다. 이를 위해서 본 보고서에서는 가장 최근에 발생된 지방재정위기 사태인 보육대란의 원인분석을 토대로 지방자치단체의 세입과 세출을 함께 고려하였다. 지방재정이 처할 수 있는 위기 상황은 세입 및 세출 등의 측면 에서 다각적으로 고려해야 하는 것이 정론이기 때문이다. 우선 2013년 보육대란은 당초 지방자치단체가 설정한 양육수당의 범위를 중앙정부가 크게 확대하면서 지방자치단체의 지출이 급격히 증가하게 되어 발생한 것이다. 또한 경기 침체로 인한 세수감소도 또 다른 원인으로 분석되었다. 과거 고도 성장기에서는 빠른 세수의 확장으로 세출의 증가를 어느 정도 해결할 수 있었지만 경제성장이 더딘 현 시점 에서는 이를 해결하기가 요원하다. 그러나 저성장으로 인하여 세수감소가 확실히 예견되는 2013년에 보육대란이 발생한 것은 중앙정부와 지방자치단체 간 협의시스템이 제대로 작동 하였으면 발생하지 않았을 것이라는 점에서 인재(人災)적 측면이 강하다고 판단된다. 다음으로 지방자치단체 세입측면에서의 다양한 변화가 2014년부터 적용될 예정이어서 아울러 이를 검토할 필요가 있었다. 현재 시행 중인 지방재정관련 제도들은 2014년부터 큰 변화가 예정되어 있고 기본적으로 매우 복잡하게 구성되어 있으므로 정확하게 분석하기는 어려우나, 본 보고서에서는 이를 가능한 한 면밀히 검토하고자 하였다. 첫 번째 검토사항은 지방소비세율이 5%에서 11%로 6%p 인상된 점이다. 지방소비세율의 인상은 부동산 경기 활성화를 위하여 채택된 취득세율 영구인하와 관련이 있다. 취득세의 경우 지방세의 하나로 세율의 인하 시 지방자치단체의 세수는 감소된다. 따라서 이를 충당하기 위하여 지방소비 세를 확충하는 것이다. 기존계획에서는 2014년도 3%p(5%→8%), 2015년도 3%p(8%→11%) 이었으나, 2013년 12월 10일 지방세법 개정안에 의하여 지방소비세율 6%p 인상이 이루어 졌기 때문에 그 이전에 편성된 2014년도 당초예산에서는 3%p만 반영되어 있다. 이를 2014년 예산에 적용해 보면 지방소비세는 1조 9,820억원이 증가하게 된다. 그러나 지방 소비세의 모세(母稅)인 부가가치세는 중앙정부가 지방자치단체에게 이전하는 지방교부세의 재원(내국세의 19.24%)임을 감안할 때, 지방교부세는 3,813억원 감소하게 된다. 따라서 지방자치단체의 순 세입증대 효과는 1조 6,007억원으로 추정된다. 둘째, 2014년도 이전에 지방자치단체에 교부된 지방교부세 정산이다. 예산은 기본적으로 예측(forecast)의 성격을 지니므로 반드시 결산과정을 거쳐야 한다. 지방교부세법에서도 늦어도 다음 다음 연도까지 국가예산에 계상하여 지방교부세를 정산하여야 한다고 규정하고 있다. 따라서 2014년도에는 2012년도의 지방교부세 정산분은 물론 2013년도의 지방교부세 정산분을 반영할 수 있다. 2012년도의 지방교부세 정산으로 인하여 지방교부세는 1,155억원이 증가되었다. 그러나 계속된 경기악화로 인하여 2013년도의 중앙정부 국세세입 실적은 그 기대치를 못 미치고 있다. 기획재정부에서 발표한 2013년도 제1회 추가경정 예산안을 살펴 보면 국세수입 결손이 발생하여 내국세가 당초예산 대비 5조 2,440억원 감소할 것으로 전망하였다. 이와 같이 국세가 감소하게 되면 지방교부세는 1조 89억원이 감소할 것으로 추정된다. 또한 또 다른 예산전문기관인 국회예산정책처는 내국세가 본예산 대비 12조원 감소할 것으로 추정하였다. 이를 적용할 경우 지방교부세는 추가로 1조 2,999억원이 더 감소하게 된다. 다시 말해서, 2014년도에 전년도와 전전년도의 지방세 정산이 이루어질 경우 지방자치단체의 세입이 최대 4,926억원 감소될 것으로 추정된다. 마지막으로 2014년도에는 지역상생발전기금의 융자계정 활성화가 예정되어 있다. 지역 상생발전기금은 수도권 3개 단체가 출연하여 연간 약 3,000억원 정도의 규모로, 기존에는 기금의 재정지원계정을 통하여 지방자치단체에 배분하여 왔다. 이를 융자계정으로 전환할 경우 광역자치단체의 직접적인 세입감소 및 2,929억원 규모의 시·군의 보통교부세를 축소 시킬 것으로 추정된다. 또한 지방자치단체의 세출측면을 살펴보면 다음과 같다. 세출의 경우는 개별적인 사례를 검토하기보다는 전반적인 흐름을 분석해야 한다. 기존의 중앙정부의 예산과 지방자치단체의 예산의 탄력성을 검토한 결과, 그 수치들이 분야별로 다르게 나타나고 있음을 주목해야 한다. 가령 중앙정부가 사회복지 분야에 예산 100을 증가시키면 지방자치단체는 118.96이 증가하였지만, 이와는 반대로 국토 및 지역개발 분야에서 100을 증가시키면 지방자치단체는 2.78 밖에 증가하지 않았다고 분석되었다. 이러한 탄력성 수치들은 지방자치단체별로 다르게 나타나고 있으며, 사회복지 부문을 대표적인 사례로 선정하여 적용하면 광역시, 자치구, 시의 순으로 그 예산 증가폭이 크게 나타날 것으로 전망된다. 특히 급속도로 증가하고 있는 사회복지 분야는 이미 예산의 50%를 초과하는 대다수의 자치구에 큰 재정압박 요인이 되고 있으며, 근본적인 재원마련 대책도 함께 고려되어야 함을 보여주고 있다. 요컨대 2014년도 지방자치단체의 재정여건은 밝다고 할 수 없는 상황이다. 따라서 이러한 지방재정여건을 조금이나마 개선시키기 위해서는 다음과 같은 조치가 이루어져야 할 것으로 판단된다. 첫째, 지방교부세 정산시기를 조절하여 추가적인 재정소요가 발생된 시기에는 이를 피하여야 한다. 가령 기초노령연금제도의 확대가 예정된 2014년도에는 2013년도의 지방교부세 정산을 2015년도에 실시해야 한다. 더 나아가 현행 지방교부세법에서 규정하고 있는 정산시기를 2년 이내에서 2년 후로 명확히 하여 지방자치단체의 대응성 및 예측 가능성을 확보케 해야 한다. 둘째, 중앙정부와 지방자치단체 모두에게 재정지출 의무가 부과되는 정책을 결정하는 과정에서 지방재정부담심의위원회가 제기능을 발휘할 수 있도록 여건을 조성해야 한다. 2013년 보육대란사태도 사전에 중앙과 지방이 협의가 제대로 이루어 졌더라면 발생하지 않았을 것이라는 점을 고려해 볼 때, 이는 매우 중요하다. 특히 2014년 에는 위원회를 국무총리 소속으로 격상시키고 실무위원회 등을 구성하는 등 여건확충이 이루어지므로 앞으로는 보육대란사태와 같은 일이 재발하지 않기를 기대하는 바이다.

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