환경변화에 대응한 지방세 과세기반의 재설계

등록일 2014.07.23 | 최종수정일 2016.07.21 파일확장자어도비 PDF (pdf) | 147페이지 | 가격 18,700원
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서지정보

발행기관 : 한국지방세연구원 수록지정보 : 한국지방세연구원 기본연구보고서 / 2013권 / 5호
저자명 : 이영희 , 홍서빈

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우리나라는 압축 성장을 하면서 전 세계적으로 유례를 찾기 힘든 경제·사회 환경이 변화 되고 있다. 특히 저출산·고령화 등 인구구조의 변화와 저성장은 사회 전반에 나타나고 있지만, 지방세의 과세기반은 환경 변화에 대응하지 못하고 있는 실정이다. 이러한 환경의 변화는 주택 시장의 구조를 변화시킬 뿐만 아니라 사회복지에 대한 지출 수요를 급증시키면서 지방비를 부담해야 하는 지방재정을 압박하고 있다. 부동산시장은 외환위기와 금융위기를 겪으면서 거품이 제거되고 토지와 주택은 생산을 위한 수단으로 전환되거나 주거소비 중심으로 바뀌고 있다. 특히 최근에는 이러한 부동산에 대한 패러다임의 전환이 부동산 시장의 침체와 겹쳐지면서 부동산 거래의 감소가 지속되고 있다. 정부의 지속적인 부동산 대책에도 불구하고 부동산 시장이 활성화되지 않는 것은 부동산이 자산선호에서 주거소비로 패러다임이 전환되기 때문이라는 견해가 지배적이다. 부동산 패러다임의 전환은 지방세 과세기반에 지대한 영향을 미친다. 부동산과세인 재산 세와 취득세는 기간세로서 지방세 과세기반에서 매우 중요한 세수확충 역할을 담당하고 있다. 부동산 재산과세의 비중은 지방세수의 절반 정도를 점하고 있었는데, 외환위기와 금융위기를 겪으면서 재산과세의 세수확충 역할이 점점 감소되고 있는 추세이다. 특히 주택 거래 활성화를 위한 취득세 감면은 재산과세 감소의 주원인이 되고 있다. 그렇지 않아도 지방자치 실시 이후 지방세수의 증가율이 둔화되고 있는 상황에서 과세기반의 재설계 없이는 지방재정에서 점하는 지방세의 역할이 미미해 질것이다. 반면에 지방정부의 역할은 확대되고 있다. 경제가 성장하면서 소득수준이 높아지면, 교육, 복지 등 사회서비스에 대한 수요가 지속적으로 증가한다. 최근 경제·사회 환경의 변화에 따라 지방정부는 기존의 수동적인 경제주체로서가 아니라 적극적으로 행동하는 주체로 변화되었다. 특히 우리나라는 경제성장과 더불어 지방자치의 실시는 지역주민의 삶의 질 향상에 대한 욕구를 분출하는 계기가 되었다. 우리나라 초기의 사회복지는 주로 취약계층이 대상이었으나 소득수준의 상승과 더불어 사회복지가 다양화되면서 국민의 권리로 전환되었다. 그러나 사회복지 사업에 대한 성격 규명과 재원분담에 대한 기준이 명확하지 않음으로 인하여 지방재정을 압박하고 있다. 특히 정치권을 중심으로 도입되는 무분별한 사회복지와 공약은 그렇지 않아도 어려운 지방재정에 큰 부담이 되고 있다. 대표적인 사회복지로 무상 급식, 영유아 무상복지와 기초노령연금 등을 들 수 있는데, 이 들은 기존의 틀에 대한 개선 없이 도입되어 지방의 재정 부담을 가중시키는 결과가 되고 있다. 특히 지방의 사회복지 지출에 대한 지방비 부담 증가율이 지방의 일반지출 증가율을 상회 하면서 지방재정에 압박이 되고 있다. 사회복지 지출은 비가역성으로 인하여 한번 도입된 것은 폐지하거나 축소하기 어렵기 때문에 지방재정 압박은 중앙과 지방간 재정관계가 재정립 되지 않는다면 지속될 것이다. 박근혜 정부가 출범하면서 사회복지 정책의 확대를 약속하였는데, 한국지방세연구원 (2013)은 복지정책에 대한 지방비 부담이 2014년부터 2017년까지 최소한 연평균 3.4조원에서 6.9조원의 추가재원이 필요함을 제안한 바 있다. 본 연구는 박근혜 정부가 추진하는 사회복지 지출 수요를 감안하여 현 정부 내에서 필요한 재원을 지방세수 확충을 통하여 조달하는 방안을 모색하였다. 따라서 본 연구의 기본 목표는 박근혜 정부가 추진하는 사회복지 정책 이행을 위한 재정 수요를 지방세수 확충을 통해 조달할 수 있도록 설정하였다. 복지공약에 따른 지방비 부담이 연평균 3.4조원에서 6.9조원일 경우, 현 정부는 2014년부터 2017년까지 4년간 총 13.6조원 에서 27.6조원의 추가재원이 필요하다. 2011년 결산 기준으로 지방세수가 절반 정도 추가로 확충되어야 한다. 그렇게 되면 국세와 지방세의 비중도 70 대 30 정도가 될 것이다. 지방세수 확충을 통한 과세기반은 부동산에 기초한 재산과세 위주의 지방세 구조에서 소득·소비과세 로의 전환을 의미한다. 본 연구는 지방세수 증대를 목표로 크게 세 가지 차원에서 과세기반을 설계하였다. 첫째, 증가하는 사회복지 지출 수요는 이전재원보다는 지방세수 증대를 통해서 충당하여 재원 조달책임과 지출책임간의 괴리를 축소한다. 둘째, 부동산에 기초한 재산과세의 세수 확충은 한계가 있으므로 소득 또는 소비과세 위주로 지방세의 과세기반을 조성한다. 셋째, 지방세 세수 확충을 위해서는 지방세 감면 축소, 과세 관리체계의 구축 및 세무행정의 효율성 증진 등의 자구노력도 병행한다. 세 가지 측면에서 재설계한 지방세 과세기반은 다음과 같다. 첫째, 지방세 과세기반의 목표를 달성하기 위한 지방세수 규모는 박근혜 정부의 사회복지 공약에 따른 지방비 부담이 매년 3.4조원~6.9조원 증가하는 것으로 추계되어 이를 토대로 설정 하였다. 즉 2014년부터 2017년까지 4년간 총 13.6조원에서 27.6조원의 추가재원이 필요한 것으로 가정하였다. 2011년 결산 기준으로 유가보조금을 제외한 지방세가 49.9조원 이므로 거의 절반 정도의 추가 세수가 필요하게 된다. 둘째, 지방세 과세기반은 재산과세 위주에서 소득·소비과세 위주로 구성되도록 추진하였다. 재산과세는 저출산·고령화 등 인구 사회구조 변화와 저성장에 따라 부동산에 대한 패러 다임이 전환되면서 기간세 역할을 담당하는 데 한계가 있다. 비록 국세인 종합부동산세가 지방으로 이양되어도 하향 추세인 재산과세의 세수 감소를 상쇄하기 어렵다. 특히 종합 부동산세는 지방으로 이양되어도 그동안 지방에 부동산교부세로 이전되어 왔기 때문에 지방 재정 규모가 확대되지 않는다. 셋째, 재산과세의 세수확충은 한계가 있는 반면 소득·소비과세의 확대는 여지가 있다. 우선 2014년부터 부가세였던 지방소득세가 독립세로서 역할을 한다. 지방소득세의 세율은 현행 10%에 해당하는 부분이 그대로 적용되지만 과세표준은 소득세액 또는 법인세액에서 소득과 법인소득으로 변경된다. 따라서 신장성이 높은 소득이 증가하면서 지방소득세는 확대될 것이다. 본 연구에서는 연평균 증가율에 따라 2015년 1.14조원, 2017년 2.23조원 증가하는 것으로 예상하였다. 또한 지방소득세는 소득세에서 세액공제나 감면을 하였어도 지방세가 동일한 조건으로 이행할 필요가 없으므로 감면 등의 축소 또는 폐지를 하면 그만큼 지방 소득세의 증가 효과가 있다. 또한 양도소득세는 자본이득과세로 소득과세이지만 지역의 개발 이익이 반영되어 발생하는 양도차익이라는 측면에서 지역발전을 위해 재투자 재원으로 활용 할 필요가 있다고 판단하여 지방이양을 검토하였다. 그럼에도 불구하고 양도소득세는 감소 추세이고 이러한 추세는 앞으로도 지속될 것이다. 특히 부동산 경기 활성화 차원에서 양도 소득세의 중과는 폐지예정이지만 지방 이양되어도 세수 확충에 크게 기여하기 어렵다고 본다. 넷째, 지방소비세는 취득세 세율인하에 따른 재원감소 보전대책으로 지방소비세 세율을 2014년에 6%p 인상하지만, 본 연구에서는 여러 요인을 고려하여 2017년까지 세율을 20%로 인상하는 것으로 설계하였다. 한편 이번 9.24조치는 취득세 감소에 대한 보전대책으로 지방 소비세 세율을 인상하였는데, 이번 기회를 통하여 지방소비세제의 재설계를 제안하였다. 즉 지방소비세는 수도권과 비수도권에 대한 가중치로 인하여 많은 문제가 지적되고 있는 상황 이므로 이를 폐지하고, 소비지표와 유사한 분포로 되어 있는 취득세 세수를 연계하여 보전 하는 방안을 모색하였다. 또한 주행분 자동차세는 자동차세 보전분과 유가보조금분으로 구분 되는데, 주행세를 정상화시키는 차원에서 유가보전금은 제외시키고 자동차세 보전분의 연평균 증가율을 고려하여 세수 추정을 하였다. 다섯째, 그 이외에도 지방세수 확충은 지방세 감면, 누락세원 발굴 등 세무행정체계의 효율화를 통하여 자구노력을 강화하도록 하였다. 특히 조세특례제한법에 의한 지방세 감면은 축소하거나 또는 이에 상응한 재원을 보전 받을 필요가 있다고 판단하여 본 연구는 조세 특례법상 지방세 감면은 일몰 적용하여 세수 증대를 도모하였다. 뿐만 아니라 세무행정의 효율화는 과세자료 통합관리시스템의 구축을 통하여 자치단체별로 분산되어 있거나 수기로 관리하고 있는 과세자료를 중앙에서 관리함으로써 누락 세원의 방지를 도모하였다. 재설계를 통한 지방세 과세기반의 변화에 따른 재원변동 효과는 다음과 같다. 1단계는 2015년까지, 그리고 2단계는 2017년까지의 두 단계로 구분하였다. 국세와 지방세의 비중은 1단계는 76.6 대 23.4이고 2단계는 70.8 대 29.2로 산정되었다. 세수 증대 규모는 1단계가 7.1조원이고, 2단계가 21.91조원으로 박근혜정부의 사회복지 공약 이행을 위한 지방비 부담에 대한 최소 규모라고 볼 수 있다. 재설계한 과세기반은 재산과세 위주에서 소득·소비과세로 점진적으로 전환하게 된다. 즉 재산과세와 소득·소비과세 비중은 2011년은 44.9 대 43.9였는데, 2015년에는 39.3 대 45.8, 그리고 2017년은 31.6 대 48.6으로 된다. 2010년 기준 OECD 전체 평균은 재산과세와 소득· 소비과세의 비중이 36.9 대 60.7이고, 단일국가 평균은 39.4 대 57.9이다. OECD 국가 평균과 비교할 경우, 우리나라의 지방세 과세기반은 2017년이 되어도 재산과세는 유사한 수준이나 소득·소비과세 비중은 여전히 낮은 수준이므로 보다 많은 노력이 필요하다고 본다. 결론은 급증하는 사회복지 지출에 대한 지방비 부담은 이전재원보다는 지방세 확충을 통하여 재원조달책임과 지출책임간의 괴리를 축소하는 차원에서 접근하였다. 지방세를 통한 복지 지출수요 충당은 매우 바람직하며, 그 방향으로 추진해야 함에도 불구하고 국가의 측면 지원 없이는 자치단체 스스로 이행하기에는 한계가 있다. 그 이유는 재산과세는 향후 부동산 시장의 패러다임 전환에 따라 기간세 역할을 담당하기 어렵기 때문인 반면 지방 소비세 세율 인상은 국가의 지원이 절대적이기 때문이다.

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