연구보고서 요약 : 자주재원 확충을 위한 지방세 확대; 지방세외수입 확대 방안

저작시기 2013.01 |등록일 2014.07.21 | 최종수정일 2014.09.10 파일확장자어도비 PDF (pdf) | 4페이지 | 가격 1,000원
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발행기관 : 한국지방세연구원 수록지정보 : 한국지방세연구원 연차보고서 / 2013권
저자명 : 조임곤 , 이상훈

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본 연구에서는 세외수입의 이론적 특성을 살펴본 후, 해외사례 연구로 미국의 주정부와 지방정부 차원에서의 세외수입 현 황을 살펴보아 우리나라 세외수입에 대한 시사점을 찾고, 우리나라 지방세외수입의 현황을 전반적으로 살펴본다. 그 다음 경상적 세외수입을 중심으로 광역자치단체, 시, 군, 구의 현황을 살펴보아 문제점을 살펴본다. 여기에 종로구의 상세한 사례조사를 토대로 세외수입 확대 방안에 관한 시사점을 정리하여 정책제언을 한다. 재산임대수입, 도로사용료, 입장료, 증지수입, 주차요금수입 등은 모든 자치단체에 대한 상세분석을 토대로 하여 문제점과 개선방안을 제시하며, 쓰레기처리봉 투 판매수입·재활용품 판매수입은 유사한 세외수입 분야이기 때문에 묶어서 분석을 실시한다. 연구에 포함된 세외수입 은 경상적 세외수입 중 징수실적이 비교적 큰 부문으로 재산임대수입, 사용료 중 징수규모가 큰 도로사용료와 입장료, 수 수료 중 규모가 큰 증지수입과 쓰레기처리봉투 판매수입 및 재활용품 판매수입이 포함되었으며, 사업수입 중 규모가 큰 주차요금수입이 포함되었고, 지방공기업 관련 세외수입이 포함되었다. 우리나라 세외수입은 1974년 2,000억 원에서 2011년 58조 3,000억 원으로 급성장하여 자치단체 총계에서 세외수입이 차지하는 비중은 1987년 최고 55%까지 증가하였다가, 최근 하락세를 보여 2010년에는 약 28.0%, 2011년에는 26.3%를 보이고 있다. 그러나 실질적인 세외수입으로 볼 수 있는 경상적 세외수입과 특별회계 사업수입이 세외수입에서 차지하는 비중은 2011년에 약 36.1%에 달하고 있으며, 일반회계 경상적 세외수입의 비중은 2011년에 약 7.3%에그 치고 있다. 광역의 경우 재산임대수입의 감소는 공유재산의 매각에서 비롯되고 있으며, 일부는 세외수입 증대 노력과도 연관되고 있다. 광역의 경우 공유재산 임대수입은 ① 토지임대료, ② 민간위탁과 관련 수입금, ③ 상업적 운영 대여료, ④ 가스, 전기, 학교 등 공공기관 임대료, ⑤ 체육시설 관련 임대료, ⑥ 문화, 경제 관련 임대료 등으로 크게 구분할 수 있다. 세외수입 증 대를 위해서는 이러한 분류를 적용하여 각각 과거 5년간의 임대수입과 임대수입 전망(최고, 보통 최저 등 가정)을 작성하도록 하고, 과거 5년간 임대수입의 적정성에 대한 평가를 유사시설 임대료와 비교하여 작성하여야 한다. 또한 민간위탁 과 관련된 수입금의 경우에는 서민경제 안정과 직결되지 않기 때문에 적극적인 세입확충을 하도록 하는 방안을 강구할 수 있다. 기타의 임대료에서는 임대료의 현실화 방안 등을 고려하고, 세입확충이 이루어질 경우 민원 발생여부 등을 조사 하도록 할 수 있다. 종로구의 사례분석에서 보는 바와 같이 국유재산의 관리가 자치단체에서 캠코 등으로 이관되고 있지 만 종로구의 국유재산임대료 변화를 보면 큰 변화가 없는데, 이는 종로구가 국유재산의 재산평가액을 늘려서 세입을 증대 하려는 노력을 하였기 때문이다. 그러나 재산평가액의 증가에서 필지마다 많고 적음이 발견되는 단점을 보였다. 종로구의 공유재산임대료 수입을 보면 꾸준히 증가하고 있는데, 이는 새로운 필지의 추가에서도 어느 정도 비롯되고 있다. 국유재 산임대료 수입증대 노력과 마찬가지로 공유재산의 재산평가액은 대체로 증가하고 있다. 그러나 대부요율의 변화가 심하다는 점에서 문제를 제기할 수 있는데, 합리적인 대부요율을 설정하고 이를 유지한다면 공유재산임대료 증대가 이루어질 수 있음을 시사하고 있다. 도로사용료를 분석한 결과 대도시 지역에서의 도로사용료 증가가 필요한 것으로 보인다. 또한 일부 일반시에서는 도로사 용료가 많은 감소를 보인 곳이 있는데 이는 세외수입의 증대 여력이 필요함을 보여주고 있다. 일반시에서는 감소 원인을 개별 도로점용 사안별로 분석하여 불필요한 감면은 없었는지, 도로사용료에 대한 건수와 점용면적에는 착오가 없었는지, 조정액과 징수액에 문제가 없는지에 대한 대책이 필요하다. 종로구의 사례는 공공기관에서 점용하고 있는 도로사용료의 현실화가 필요하다는 점을 시사하고 있다. 그러나 보도상영업시설물과 노점특화거리 등은 최근 서민경제의 어려운 점을 감안하여 사용료의 인상이 어렵기 때문에 세외수입 증대의 장애를 시사하고 있다. 입장료수입은 자치단체 노력 이외의 공연의 질적 수준, 운동에 대한 시대적인 상황, 고객입장 수준 등에서도 결정되지만, 자치단체의 노력에 의해서도 수입이 증대될 수 있는 영역으로 볼 수 있다. 그러나 자치단체 재정 건전성 측면에서는 행사 성 지출의 감소를 가져올 수 있는 입장료수입의 감소가 오히려 바람직할 수 있다. 공연장 수입의 대폭 증대는 자치단체의 특정 행사와도 밀접한 관련이 있기 때문에, 세출과 세입을 생각한다면 오히려 입장료의 감소가 행사의 감소로 연결되어 재정이 절약될 가능성을 보여주고 있다. 일례로 하루에 15명이 600원을 내고 입장하는 미술관은 비용이 훨씬 많이 들어 가는 것으로 볼 수 있다. 한편, 군의 입장료수입은 일반시보다 약간 양호한 실적을 보이고 있다. 그러나 예산서에 어떠한 입장료가 어떠한 근거에서 편성되었는지가 불분명하기에 앞으로 여기에 대한 정비가 필요하다. 증지수입액에서는 사용료와 수수료의 구분을 확실히하여 통계자료를 정리하여야 할 필요성이 제기된다. 예를 들면 시립 묘지 봉안당 사용료와 공원 위탁관리수입은 사용료에 가까운 것이라 제외되어야 한다. 군의 경우 일반시보다는 매우 저조 한 실적을 보이고 있으며, 구는 군보다는 우수하지만 최근에는 무료화되거나 수요가 적어지고 있다. 그러나 일반시의 경 우에서 보는 것처럼 11억 원에 가까운 증지수입의 대폭적인 확충이 자치단체의 노력에 의하여 이루어 질 수 있음을 시사 하고 있다. 현재 쓰레기처리봉투 판매수입 증대에 관한 관심은 매우 적다. 종로구 2억 7,200만 원이었던 예산이 2012년에는 6,200만 원, 2013년에는 6,400만 원으로 오히려 크게 하락하고 있다. 자치구 의 재정이 어려워 쓰레기처리에 대한 재원 보전이 어려워지기 때문에 쓰레기처리 인원에 대한 처우가 낮아질 수 밖에 없다. 당장 쓰레기처리봉투 판매수입을 증대할 수 없는 것이 현실이라면 우선적으로 예산을 편성할 때 쓰레기처리봉투 판매 수입에 대한 세부적인 내용을 기술하도록 하는 것이 필요하다. 몇 년째 정체되어 있는 쓰레기처리봉투 판매단가의 심각성을 일깨워주기 위함이다. 미국의 주정부와 지방정부에서는 주차장에서 많은 수입을 올리고 있는 것으로 나타났다. 우리의 경우는 이와는 다른 현실을 보여주고 있어 이에 대한 개선이 필요하다. 기타 상하수도 및 도시철도 분야의 원가보상비율은 지난 몇 해 동안 크게 손상되어 왔다. 2011년 결산으로 보았을 때, 요금적정화율은 상수도 78.7%, 하수도 36.7%, 도시철도공사 55.0%에 이르고 있는데, 특히 도시철도의 경우는 무임승차 금액이 3,689억 원으로 전체 손실금액의 약 40%에 해당하며, 전체 매출액의 18%(대구·광주·대전은 전체 매출액의 30% 이상)를 차지하고 있는 현실이다. 지방공기업은 공공성을 위해 존재하는 것 이지만 이렇게 기업성이 손상된다면 공공성을 지키기가 앞으로 더욱 힘들어 질 것이다. 합리적인 수준에서의 요금인상이 필요한 시점이다. 세외수입 증대를 도모하기 위해서는 다음과 같은 노력이 필요하다. 첫째, 지방자치단체는 세외수입에 대한 인식을 전환하 여 세외수입에 대한 관심을 가져야 한다. 이를 위해서는 지금까지 저조했던 세외수입 소관부서의 관심을 일깨워 직무전문 성 부족에 따른 업무기피, 잦은 교체로 인한 업무효율 저조 등 업무 중요도 상 후순위로 몰려 있었던 세외수입 분야에 대 한 총괄부서를 설치하고 각 소관부서가 이를 위하여 노력할 수 있는 여건을 만들어야 한다. 제도적 개선의 일환으로 담당 공무원의 전문성 향상을 위한 교육훈련 실시 및 세외수입 증대에 대한 예산성과금 등 인센티브 보상책을 마련하여 세외 수입에 대한 관심을 일깨워야 한다. 또한 전국적으로 자치단체 간 세외수입 확충을 위한 경쟁을 유도하기 위하여 자치단 체 간 세외수입 확충 성과를 평가하는 방안도 고려할 수 있다. 둘째, 제도적 정비가 먼저 우선이다. 세외수입과 관련된 조례는 현재 예규 6건 등이 있을 뿐이다. 일본의 와카야마현(和歌山懸)의 세외수입 징수 조례나 규칙, 오사카부(大阪府), 이바라키현(茨城懸) 등의 세외수입 연체금 징수 조례, 요코하마시 (橫浜市), 나하시(那覇市), 야마나시현(山梨懸) 등의 세외수입금의 독촉 및 체납처분에 관한 조례 등을 참고하여 세외수입 확충을 위한 제도적 정비가 필요하다. 셋째, 무리한 세외수입의 확충은 금물이다. 오사카시가 항구적 재원획득의 일환으로 경마장을 건설하고 경마를 실시하였 지만 11년 뒤인 1959년에 경마장을 폐지하고, 경륜도 비판적 여론으로 1962년에 폐지하였으며, 자동차 경주 역시 수입 이 적어 1952년에 폐지한 것에서 우리는 교훈을 얻어야 한다. 국가로서 해야하는 일과 해서는 안되는 일을 명확히 구분 하여 세외수입의 확충에 힘써야 한다. 한때 세차장, 예식장 등 무리한 경영수익사업 추진으로 많은 지방자치단체가 사회 적으로 물의를 일으킨 적도 있었는데, 이를 또 다시 되풀이 하여서는 안될 것이다. 더욱이 부동산 경기침체가 지속될 전망 이기 때문에 당분간 토지개발사업은 추진하지 말아야 할 것이다. 넷째, 지방자치단체의 운영상 관심이 필요하다. 세외수입 담당자는 신규자가 많으며 업무기간 1년 미만의 담당자 비율이 과반수일 뿐만 아니라, 세외수입 업무 담당자의 잦은 인사이동 등은 지방세에 비해 세외수입에 대한 관심도가 결여되어 있음을 의미한다. 이는 부과건수 과다, 체납자 제재미약이라는 제도적 환경과도 밀접한 관계가 있으나, 체납자료 정리 철 저, 도덕적 해이의 방지 등 지방자치단체의 운영상 관심으로도 얼마든지 해결할 수 있다. 또한 지방자치단체장 역시 차기 선거를 겨냥한 득표를 의식하여 낮은 상하수도 요금이나 낮은 기타 사용료·수수료의 책정을 하지 말아야 할 것이고, 미래 행정수요로 남겨져 있는 공유재산의 매각은 최후의 정책선택이 되어야 할 것이다.

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