연구보고서 요약 : 지방정부의 과세자주권 강화; 중앙과 지방간 사회복지 재정분담에 관한 연구

저작시기 2013.01 |등록일 2014.07.21 | 최종수정일 2014.09.10 파일확장자어도비 PDF (pdf) | 4페이지 | 가격 1,000원
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발행기관 : 한국지방세연구원 수록지정보 : 한국지방세연구원 연차보고서 / 2013권
저자명 : 박지현

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한국어 초록

최근 저출산·고령화로 인한 생산인구 감소의 대응책으로 0-5세 영유아의 무료보육사업이 전 소득계층으로 전면 확대 실시되었다. 이로 인하여 중앙과 지방간 재원분담에 대한 갈등이 표면으로 떠올랐다. 본 연구는 사회복지정책의 확대로 급증한 지방재정의 복지지출이 지방재정에 미치는 부담의 정도를 파악하고, 지방정부 복지사업의 지속가능성을 위하여 중앙과 지방간 재정분담 방식의 개선방안을 제시하는 것을 목적으로 한다. 지방정부의 사회복지재정 현황을 파악하기 위하여 ‘복지재정압박도’와 ‘불균등지수’의 두 가지 분석방법을 사용하였다. 우 선, ‘복지재정압박도’를 이용한 분석 결과 2008년부터 2010년까지 복지재정압박의 정도가 심해지다가, 2011년 다소 완화 된 것으로 나타났다. 2009년 글로벌 금융위기로 세출이 급격하게 확대된 점을 고려하면 지자체의 복지재정 압박정도는 매년 심화되고 있는 것으로 나타났다. 또한 자치단체 유형별로는 자치구의 복지재정압박의 정도가 점차 심해지고 있으며, 다른 자치단체 유형 과의 격차도 매년 커지고 있는 것을 알 수 있었다 둘째로 변이계수, Gini계수, Entropy지수의 세 가지 ‘불균등지수’를 이용하여 매칭지방비 지출이 기초자치단체 간 재정불 균형에 미친 영향을 분석한 결과, 사회복지 매칭지방비 지출은 기초자치단체 간 자주재원의 격차를 악화시킨 것으로 나타났다. 이는 인구규모를 고려한 1인당 자주재원의 불균형도 또한 악화시킨 것으로 나타나, 지자체의 재정상황을 고려하지 않은 채 일률적으로 동일한 보조율을 적용하는 국고보조사업의 문제점을 나타냈다. 최근 몇 년 동안 중앙과 지방간 재원분담에 대한 갈등의 중심에 있는 ‘무료보육사업’의 전체 규모를 살펴보면, 2010년 국 비 1조 7천억 원, 지방비 1조 8천억 원으로 총 3조 5천억 원 규모이었으나, 2013년 국비 3조 5천억 원, 지방비 3조 5천억 원으로 총 7조 원 규모로 2배 가까이 급격하게 증가하였다 ‘지방세’에서 차지하는 비중을 통해 지방비 부담의 정도를 살펴보면, 3.73%(’10), 4.18%(’11), 4.76%(’12), 6.43%(’13)으로 매 년 그 비중이 커지고 있는 것으로 나타났으며, 2013년 처음 무료보육사업의 지방비가 사회복지 자체사업의 규모를 추월 하기 시작한 것으로 나타났다. 단일 국고보조사업의 지방비 부담이 지자체 전체의 사회복지 자체사업 규모보다 크다는 사 실은 우리나라 지방분권의 현주소를 여실히 보여주고 있다. 무료보육사업의 지방비 부담으로 인하여 지자체의 재정건전성이 위협받고 있다는 공통된 인지에 따라 중앙정부는 기준 보조율의 10%p 인상안을 내놓았다. 하지만 지자체는 20%p 인상을 요구하고 있다. 이에 본 연구에서는 각각의 시나리오 에 따라 지방비 부담의 완화 효과를 추정하였다. 기존의 보조율 유지시 기초자치단체의 지방세 대비 시군구비의 비중은 평균 10.10%로 나타났다. 정부안인 10%p 인상시 이는 7.25%로 보조율 유지시보다 2.85%p 감소하는 것으로 나타났다. 지자체안인 20%p 인상시에는 지방세 대비 부담률이 평균 5.41%로 기존 보조율 유지시보다 4.69%p 감소하였다 무료보육사업의 경우에서 볼 수 있듯이 지금까지의 중앙과 지방간 복지재정분담은 지자체가 과도한 지방비 부담에 반발 하면, 중앙에서 추가적인 재원을 임시방편적으로 지원해주는 방식으로 갈등을 해결해왔다. 하지만 사회복지지출의 규모 가 커질수록 재원분담 문제를 임시방편적인 방법으로 더 이상 해결하기는 힘들 것이다. 이에 현재 중앙과 지방의 재정분 담 기준에 대한 논의가 활발하게 진행 중이다. 이에 본 연구가 제시하는 복지재원분담의 기준은 ‘효율성’과 ‘책임성’이다. 이 두 기준에 따라서 효율성 기준을 바탕으로 외부효과를 발생시키고, 지역간 동등한 수준을 공급해야하는 국가최저한 (national minimum) 성격의 사업은 중앙정부가 재정책임을 전적으로 지는 것이 마땅하다. 중앙과 지방이 공동으로 책임 져야 할 사업 중 외부효과를 발생시키는 사업의 경우에는 외부효과의 정도와 책임성의 정도를 고려하여 보조율을 설정하 는 매칭보조금 형태로 운영되어야 한다. 반면 외부효과가 상대적으로 작게 나타나고, 지방정부의 책임을 강하게 요하는 사업은 개별보조가 아닌 포괄보조금(block grant) 형태가 바람직할 것이다. 포괄보조금제도 도입으로 현행 개별보조형식의 국고보조사업에서 나타나는 문제점들을 해결할 수 있을 것이다. 첫째로 본 연구에서 사회복지 국고보조사업의 매칭지방비 지출 후 지자체간 자주재원의 불균형도가 악화되는 것을 불균등지수를 통해 살펴볼 수 있었다. 지역간 재정력에 따른 차별성 없이 동일하게 적용되고 있는 현행 매칭보조금을 지자체간 재정 격차를 공식에 반영하여 재원을 배분하는 포괄보조금 형태로 전환함에 따라 사회복지지출로 악화되는 지역간 불균형을 완화시킬 수 있을 것이다. 둘째로 현행 국고보조사업의 경우 지방의 특수성을 고려하지 않고, 획일적인 정책이 운영되고 있다. 하지만 우리나라의 경우 자치단체 유형별로 상이한 인구구조를 가지고 있는 것을 살펴볼 수 있었고, 이는 지역간 차별화된 복지정책이 필요 함을 보여주었다. 지방에 정책의 운영과 집행에 있어 자율성을 부여하는 포괄보조금제도를 통해서 중앙의 획일적 정책에 서 벗어나 지역수요를 충족시키는 유연한 프로그램을 제공할 수 있을 것이다. 셋째로 현행 국고보조금은 매칭보조율에 따라 재원이 무제한적으로 보조되고 있어 지방정부의 예산제약을 연성화하여 지출효율성을 저해하는 유인으로 작용하고 있다. 재정효율성 관점에서 포괄보조금은 지자체가 주어진 범위 내에서 재원을 자율적으로 집행할 수 있고, 포괄보조금 이상으로 지출하는 부분은 지자체가 감당하여야 하기 때문에 보조금을 보다 낭비 없이 사용하고자 하는 즉, 지출의 효율성에 대한 자체적인 인센티브를 부여할 수 있다. 하지만 미국의 TANF의 경우에서처럼 포괄보조금이 중앙정부의 복지지출을 줄이기 위한 수단으로 사용되지 않아야 한다. 재정지원이 뒤따르지 않아 복지서비스가 제공되지 못한다면 그로인한 피해는 결국 복지를 필요로 하는 수혜자가 입게 될 것이기 때문이다. 또한 장기적으로는 지자체의 복지수요와 환경변화를 반영할 수 있는 지표를 개발하여, 이를 통해서 재 원을 객관적으로 배분하여야겠지만, 단기적으로는 과거 복지지출이 현재 보조금 액수에 반영될 수 있는 네덜란드식의 포괄보조금 결정방식을 제안한다. 재원에 따른 책임성을 담보할 수 있게 성과평가는 꼭 이루어져야한다. 그리고 성과에 따라 재원배분에 인센티브와 페널티를 부여하되, 이는 추가적인 재원을 통해서 이루어져서 재원의 안정성이 확보되어야 한다. 포괄보조금은 복합적인 사업들을 보조하므로 다양한 정책목표를 담고 있다. 그러므로 성과평가를 위해서는 하나의 지표가 아닌 다층적인 목표와 결과를 고려하여 측정이 이루어져야 할 것이다. 마지막으로 주만수(2001)는 우리나라에서 포괄보조금제도 도입이 어려운 이유는 우리나라의 중앙집권적 발전과정에서 지방정부에 대한 중앙정부의 신뢰가 확고하게 구축되지 못하였기 때문이라고 밝히고 있다. 포괄보조금제도의 도입은 결 코 쉽지 않을 것이다. 그러므로 복지재정분담에 있어서 국가 전체의 효율성을 증진시키는 방향을 우선 논하여야 할 것이 다. 이 논의를 통해 포괄보조금제도 도입이 국가 전체의 효율성을 증진시킬 수 있다면 서로 양보를 통해 이를 받아들여야 될 것이다.

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