연구보고서 요약 : 지방정부의 과세자주권 강화; 지방교육재정 재원조달체계의 개선방향

저작시기 2013.01 |등록일 2014.07.21 | 최종수정일 2014.09.10 파일확장자어도비 PDF (pdf) | 3페이지 | 가격 1,000원
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발행기관 : 한국지방세연구원 수록지정보 : 한국지방세연구원 연차보고서 / 2013권
저자명 : 구균철 , 이지연

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최근 국세교육세와 지방교육세를 포함한 부가세를 본 세목으로 통폐합시키고 일반회계에서 지원하는 방안이 지속적으로 논의되고 있다. 지난 3월에도 박근혜 정부는 현행 25개 세목을 10개로 간소화하는 중장기 조세개혁의 일환으로, 국세교육 세와 지방교육세를 포함한 부가세를 본 세목으로 통폐합시키고 일반회계에서 지원하는 방안을 추진하기로 확정하였다. 하 지만 이명박 정부에서도 무산된 전례가 있듯이, 교육세와 농특세 등의 경우 통폐합을 쉽게 추진하기는 어려울 전망이다. 그러나 교육세 존폐에 관한 논의에 있어 지방교육재정분권에 대한 보다 근본적인 성찰이 상대적으로 소홀히 다루어지고 있어 아쉬움이 남는다. 징세의 비효율성과 복잡성에 함몰되어 있는 논의의 틀을 벗어나, 교육재정분권의 관점에서 지방교 육재정의 재원조달체계에 대한 근본적인 문제점들을 검토할 필요가 있다. 따라서 본 연구의 목적은 지방교육재정 재원조 달체계를 평가하고 근본적인 개선방향을 제시하고자 한다. 가치재인 초중등교육을 위한 지방교육재정의 재원조달체계는 중앙정부와 지방정부 간의 교육재정관계와 교육재원조달을 위한 세원의 구성이라는 측면으로 나누어 살펴볼 수 있을 것 이다. 교육재정에서 중앙정부와 지방정부의 재정관계 현황과 개선방향 도출을 위해 우리나라를 포함한 주요국들을 비교 하여 정책적 함의를 도출하는 동시에, 객관적이고 분명한 기준을 통해 지방자치단체가 교육비특별회계로 전출하는 이전 재원의 세원구성을 평가하여 문제점과 개선방향을 제시하고자 한다. 우리나라의 정부 간 교육재정관계를 종합적으로 평가하자면 형평성은 높으나 효율성은 낮다고 볼 수 있다. 정부 간 재정 관계에서의 효율성은 지방정부의 반응성과 책임성 등을 통한 기술적 효율성을 의미한다. 그리고 정부 간 재정관계에서의 형평성에는 응능원칙과 응익원칙에 따른 형평성이 있으나 여기서는 응능원칙에 따른 형평성을 기준으로 삼았다. 이에 따 라 교육재정자립도가 낮다는 것은 지방정부의 교육 관련 지출에서 차지하는 자체재원의 비중이 낮음을 의미하므로 재정 책임성과 반응성이 낮다고 평가할 수 있으므로 효율성이 낮다고 판단된다. 그리고 중앙정부가 교육재원의 조달에서 주도 적인 역할을 담당하므로 조세부담은 국민 전체를 대상으로 지워지고 재원의 배분은 지역 간의 순재정편익의 차이가 줄어 드는 방향으로 이루어지는 경향이 있기 때문에 수평적 형평성은 어느 정도 높다고 판단할 수 있다. 우리나라의 지방교육재원의 세원구성은 형평성 면에서 매우 취약한 구조라고 평가할 수 있다. 지방교육재정에서 지방정 부가 조달하는 재원의 원천을 분석해보면 담배소비세분, 취등록세분, 그리고 자동차세분이 전체 재원의 대부분을 차지하 고 있다. 각 지역의 지방정부가 교육재원에 투입하는 세원들의 비중에서 담배소비세분, 취등록세분 그리고 자동차세분이 차지하는 몫은 적게는 53.7%(제주)에서 많게는 83.7%(전북)로 절반이상이다. 전체적으로 보더라도 지방정부에서 이전되는 교육재원 중에서 담배소비세에서 전입된 비중이 27.4%, 취등록세에서 전입된 비중이 27.2%, 그리고 자동차세에서 이 전된 비중이 16.6%로 전체 재원의 71.2%를 차지하고 있다. 그러나 지방정부가 담배소비세수를 지방교육재정으로 집행하는 것은 응능원칙과 응익원칙에 따른 형평성에 위배된다. 자 동차세를 통한 교육재정 마련도 담배소비세에서와 유사하게 응익원칙에 따른 형평성을 저해한다. 물론 자동차세는 자동 차 배기량의 크기에 따라 적용되는 배기량당 정액세액이 증가하는 구조로 자동차 배기량과 납세자의 소득수준 간에 양의 상관관계가 존재한다는 가정 하에서 일정부분 누진적인 요소가 있으므로 응능원칙에 따른 형평성은 어느 정도 충족시킨 다고 판단할 수 있으며 이를 뒷받침하기 위해 누진성을 확인할 추가적인 실증분석이 필요할 것이다. 또한 부동산에 대한 보유세가 아닌 취득세를 통한 교육재원조달은 응익원칙에 따른 형평성 기준에 부합하지 않는다. 그러나 주택의 취득세율 은 주택가격을 기준으로 나누어진 세 구간에 따라 증가하므로, 주택구매자의 소득수준과 구입하는 주택가격과의 높은 상관관계를 전제로 할 때 응능원칙에 따른 형평성은 어느 정도 충족시키고 있다고 판단된다. 첫째, 교육의 국가공공재정 수준에 대한 국민적 합의 하에 효율성 제고를 위해 교육재정의 세출분권과 세입분권의 괴리를 해소하여 지방교육재정운용의 책임성과 효율성을 제고하여야 한다. 교육재정의 수직적 재정불균형의 측면에서 우리나라 는 OECD 주요국가들과 비교했을 때 최악의 상황에 직면해 있다. 지방정부가 자체재원이 아닌 중앙정부의 이전재원에 의존해서 공공재를 공급할수록 지방정부의 재정책임성이 떨어지고 재정운용에서 비효율이 증대됨은 이론적으로나 경험적으로나 입증된 사실이다. 따라서 과도한 교육재정의 세출분권을 낮추어 프랑스와 같은 자립보완형으로 가든지 아니면 세입분권을 높여 핀란드와 같이 형평성과 효율성을 조화시켜 나가야 한다. 둘째, 현행 지방교육세는 본세로 모두 통합하고 시도세전입금도 폐지하면서, 그 만큼을 조달할 수 있도록 재산·소득과세 중심의 목적세인 교육자치세(가칭)를 신설하여야 한다. 지방교육행정을 지방일반행정으로부터 분리·독립시키고 있는 현 체제에서 지방교육재정의 구성세목을 단순화하고 목적세화하여 교육재정운용의 효율성을 높여야 한다. 지역주민들의 자 율적 참여와 감시를 유도하기 위한 기본조건인 재원조달의 투명성을 높이기 위해 일반회계로부터의 이전재원은 없애고 여러 개의 세목에 부가되는 지방교육세는 본세로 통합시키고 목적세로서 지방교육세 세원구조를 단순하게 재설계해야 할 것이다. 지방교육세, 시도세전입금, 그리고 담배소비세전입금으로 이루어진 현행 지방정부의 교육재정특별회계 이전재 원규모만큼을 확대된 목적세인 교육자치세에 의해 전액 충당하여 해당 지역 납세자에 대한 시도교육청의 재원운용책임 성을 고양시켜야 한다. 이때 확대·개편된 지방교육세인 교육자치세의 세원은 조세부담의 형평성을 높여주는 재산과세와 소득과세의 형태로 광역과 기초지자체 간 세원배분상황을 고려하여 재편하여야 한다. 셋째, 중장기적으로 교육재정분권 강화와 교육투자 확충이라는 정책목표를 달성하기 위해서는 지방정부가 교육자치세율을 자율적으로 결정할 수 있는 상황에서 지방교육재정교부금의 배분을 지방정부의 교육투자 자구노력과 연계하여야 할 것이다. 지방정부(지자체 혹은 교육청)가 교육자치세의 세율결정권을 실질적으로 행사하게 하여 교육서비스에 대한 지방 세의 가격기능부터 확립시켜나가야 한다. 아울러 과세자주권의 신장과 일반지방재정과 지방교육재정의 협력이나 통합을 통해 확보된 교육재정분권이 점증하는 교육재원의 확보로 이어지기 위해서는 지방정부가 지방교육재정교부금의 증감에 어떻게 대응하는가를 염두에 두고 배분방식을 섬세히 설계해야 한다. 왜냐하면 중앙정부의 이전재원 배분에 특별한 유인 체계가 없는 한 교육투자를 증가시키기 위해 중앙정부가 이전재원인 지방교육재정교부금을 늘렸을 때 지역의 자구노력 은 오히려 감소하는 구축효과가 발생하는 문제점이 있기 때문이다. 이러한 구축효과를 방지하기 위해서 중장기적으로 매칭형이나 경합형 유인체계 교육재정제도를 설계할 필요가 있다.

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