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1. 서론
사회복지조직은 미시적(微視的)으로는 사회문제의 영향을 받은 개인들의 문제나 욕구를 집합적 노력으로 해결하고자 하는 공동체의 한 단위이며, 거시적(巨視的)으로 사회문제 해결이라는 목적을 성취하기 위해 구성된 사회적 단위이다. 최근 성과 중심의 경쟁(競爭)체제 원리의 도입과 함께 경쟁과 효율을 중심으로 하는 정책의 변화와 더불어 사회복지시설 평가를 통해 국가서비스 품질기준이 마련되고 복지시설의 인증제가 점차적으로 도입되며, 사회복지사업의 집중적인 평가를 통해 유사하고 중복된 사업의 조정과 통합 및 전달체계의 개선이 진행되고 있다.
2. 관료제이론
2.1. 관료제의 개념
관료제란 엄격한 권한 위임과 체계화되고 전문화된 직무체계를 가진 조직, 합리적이고 명확한 규칙에 따라 움직이는 조직을 의미한다"" 관료제는 복잡한 현대 사회에서 나타나는 행정조직의 한 형태로, 업무처리의 공식성, 분권화, 전문성, 위계질서와 같은 특징을 지니고 있다. 관료제는 다양한 관점에서 정의될 수 있는데, 구조적 측면에서는 계층제적 대규모 조직체로, 기능적 측면에서는 특권적 정치권력집단으로 볼 수 있다.
계층제적 대규모 조직체설에 따르면 관료제는 많은 사람들이 모여 협동행위를 할 때 필연적으로 발생하는 계층화 현상을 반영한 것으로, 이를 통해 상하관계와 지배-복종관계가 형성된다. 한편 특권적 정치권력집단설에 따르면 관료제는 정치권을 장악한 관료들이 그들의 지위를 구축하고 유지하는 통치구조를 의미한다.
최근에는 관료제에 대한 새로운 개념 규정이 시도되고 있는데, 대표적인 학자인 리그스(Fred W. Riggs)는 관료제의 구조적 측면에서 공공관료제와 사관료제로 구분하고, 기능적 측면에서 합리성과 병리성, 권력적 측면이 공존한다고 보았다.
2.2. 관료제이론의 발전
관료제이론은 시간이 지남에 따라 다양한 방향으로 발전해왔다. 먼저 베버에 의해 정립된 관료제이론은 대규모 조직에서의 합리적이고 효율적인 운영을 위한 이상적 모델을 제시하였다. 그러나 이후 연구자들에 의해 관료제의 문제점들이 제기되었는데, 대표적으로 톰슨(James D. Thompson)은 관료제가 지나치게 경직되고 경쟁력이 약하다는 점을 지적하였다.
이어서 1960년대 이후 관료제의 대안으로 조직행태론적 접근이 등장하였다. 이 접근은 관료제의 강조점이 지나치게 기계적이고 형식적이라는 비판에 기반하여, 인간 행태와 조직문화에 주목하였다. 특히 마거릿 매클린(Margaret Mead)은 공식적 구조와 비공식적 행태 간의 괴리를 지적하며, 조직구성원들의 자기실현과 참여를 강조하였다.
또한 1980년대 이후에는 신공공관리론(New Public Management)이 대두되면서 관료제에 대한 새로운 대안이 제시되었다. 이 이론은 정부부문에서 기업경영기법을 도입하여 효율성과 생산성을 높여야 한다고 주장하였다. 신공공관리론에 따르면 관료제의 경직성과 비효율성을 극복하기 위해서는 분권화, 성과중심, 경쟁 도입 등이 필요하다.
최근에는 거버넌스(governance) 이론이 관료제의 대안으로 제시되고 있다. 거버넌스 이론은 정부와 민간, 시민사회가 협력하여 공동의 문제를 해결해나가는 새로운 국정관리 모델을 강조한다. 이에 따르면 관료제 중심의 정부가 아닌, 다양한 행위자들이 대등한 관계 속에서 문제를 해결해나가야 한다.
종합해 보면, 관료제이론은 베버의 고전적 모델에서 출발하여 조직행태론, 신공공관리론, 거버넌스 이론 등으로 발전해왔다. 이러한 이론적 진화를 통해 관료제의 한계를 보완하고 변화하는 행정 환경에 보다 부합하는 조직 운영 방식이 모색되었다고 볼 수 있다.
2.3. 베버의 관료제 이론
독일의 사회학자 베버는 그가 독일에서 관찰한 것으로부터 관료제도 이념을 도출해내고 발전시켰다. 베버는 관료제의 특징을 다음과 같이 묘사한다. 첫째 종신고용을 보장받는 계층제, 둘째 공적인 직무에 제한되는 공식적 권위, 셋째 노동의 분업, 넷째 객관적 자격을 기준으로 고용, 다섯째 기록을 문서화하는 체제, 여섯째 능률성 향상을 위한 표준운영절차 등이 그것이다. 베버는 이러한 관료제의 이상형을 제시하고 다음과 같은 결론에 도달하였다. 첫째 복잡한 사회는 복잡한 경제체계, 법체계, 기타 기제를 통하여 안전을 확보하지 않을 수 없다. 둘째 통치의 지위에 있는 공인들뿐만 아니라 개인적인 사업을 하는 상인들을 위하여서도 조직의 하부구조를 포함하는 통치구조가 요청된다. 셋째 정부와 사회의 공동노력을 위하여서는 관료제가 요청된다는 것이다. 그런 연후에 베버는 다음과 같은 긍장을 지적하였다. 즉 관료조직은, 한편으로는 근대사회가 당면한 여러 가지 문제들을 해결하기 위하...
