중국의 중앙과 지방의 관계

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중국의 중앙과 지방의 관계

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지방분권화 정책으로 인해 강화된 지방정부의 권한은 기존에 중앙의 지시와 명령을 집행하는 대행자로서의 지방의 역할로부터, 중앙과 대등한 위치에서 계약조건을 협상하는 정책결정자로 지방의 위상을 격상시켰다고 말할 수 있다. 과거에도 지방정부는 중앙의 정책지시를 하부 행정단위에서 집행하는 과정에서 왜곡, 불이행하는 편차를 보여 주었다. 흔히 ‘因地制宜’라는 용어에서 잘 나타나듯 중앙정부는 일반론적인 원칙과 방침의 제정 등 정책결정과 사후감독에만 그 기능을 국한하고 정책집행과정에서의 세부시행규칙 수립 등은 다양한 조건을 가진 각 지방의 자율에 맡기는 식의 중앙과 지방과의 분업관계를 형성함으로써, 지방정부는 중앙의 정책방침에 대해 일정 부분 자율적인 해석과 적용의 여지를 가지게 되었고, 이로써 지방정부는 중앙의 정책을 왜곡할 소지를 다분히 가지게 되었다. 그러나 분권화 이후 지방이 가지는 자율권은 과거의 소극적 의미에서의 중앙정책에 대한 편차를 발생시키는데 그치지 않고, 적극적 의미에서 중앙의 정책을 공개적으로 반대하고 비판하게 하는 수준으로까지 나아감으로써 질적 변화를 보여주고 있다.
상당히 보편화되어 있는 개념적 오류의 하나가 중앙-지방 관계는 항상 零合게임(zero sum game)적 성격을 갖는다고 생각하는 것이다. 외견상 省정부의 자율성이 상당히 제고되었다고 여겨지면 이를 지방에 대한 중앙의 전반적 통제력 상실과 쉽게 동일시해 버린다는 것이다. 또는 반대로 지방을 통제하려는 중앙정부의 능력과 의지가 증대되는 것처럼 보이면 지방의 자율성도 당연히 따라서 감소했을 것이라고 설정해 버리는 것을 의미한다. 물론 중앙과 성정부 사이의 動學이 상당 부분 그러한 패턴을 갖는 경우가 있는 것도 사실이나, 중요한 것은 중앙정부의 통제 감소가 항상 지방의 자율성을 증대시킨다거나 혹은 그 역의 경우가 되지만은 않는다는 점이다. 따라서 우리가 중국의 중앙과 지방정부들 사이에 권력균형관계를 더욱 잘 설명하기 위해서는 전국적 정책집행 통계, 정보통제능력, 인사통제 등의 복수지표가 함께 고려되어야 할 것이다. 이러한 것들을 고려하여 중앙-지방의 관계를 따져보았다.

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